Парламентаризм: понятие, история, основные черты. Понятие и сущность парламентаризма Что такое парламент

Появление в России профессионального, постоянно действующего представительного и законодательного органа явилось итогом длительного и противоречивого исторического развития института народного представительства. Отдельные элементы народного представительства существовали в Киевской Руси, Великом Новгороде и Московском государстве. Однако первой попыткой учредить регулярные представительные органы считается созыв в 1550 г. Земского собора, принявшего Судебник.

В XVI - XVII вв. (в годы правления Ивана IV, Федора I, Бориса Годунова, в период Смуты, а также при первых Романовых - Михаиле и Алексее) в России формируются и действуют органы сословного представительства - Боярские думы, Земские соборы. В условиях укреплявшегося самодержавия они выполняли функции представительства общественных сил и отражали специфические местные интересы.

К концу XVII столетия самодержавная власть окончательно берет верх, и институт Земских соборов (равно как и церковных) ликвидируется, но остается в народной памяти и вплоть до начала XX в. (до формирования первой выборной Думы) выступает важным идеологическим символом для различных общественных и политических сил.

Социальный и политический режим, введенный Петром I, по форме и содержанию является отрицанием парламентаризма. Но именно он, как это ни парадоксально, в изобилии порождает различные прожекты введения на Руси представительной системы. С 30 - х гг. XVIII в. (после смерти Петра I) русская политическая мысль интенсивно разрабатывает идею ограничения самодержавия с помощью органов парламентского типа.

В екатерининскую эпоху возникают институты представительства сословий: сначала дворянства, затем купечества. В ходе чрезвычайно благотворных реформ Александра II в России рождается земство - всесословное представительство на уровне уездов и губерний. В 1870 г. формируются городские сословные представительные учреждения - органы городского самоуправления. Наконец, 27 апреля 1906 г. начинает свою работу I Государственная Дума - первый российский общенациональный парламент. В 1906 - 1917 гг. были избраны четыре Государственных Думы, но лишь одна из них (третья) отработала полный срок.

Октябрьская революция и последовавшая за ней кардинальная ломка всего государственного устройства выдвинули новый тип народного представительства - Советы, провозглашенные полновластными и единовластными органами народного представительства. Политическая доктрина того периода допускала разделение функций органов управления, но полностью отрицала какое бы то ни было разделение властей. На деле Советы занимали подчиненное положение, уступив приоритет органам партийно-политического руководства обществом и государством. Так, за период с 1930 по 1988 г. Верховный Совет СССР принял на сессиях лишь 1% всех действовавших законов; в основном же он утверждал (списком и единогласно) решения, введенные в действие указами Президиума Верховного Совета СССР.

Однако было бы неправильно видеть в советском периоде только отрицание парламентаризма. Та или иная форма народного представительства может ускорить или затормозить общественное развитие, но не в состоянии отменить его объективных законов. Избрание и периодическое обновление Советов, построенных и действующих на базе единых принципов, способствовало укоренению идеи прямого народного представительства, укреплению государства, восстановлению и сохранению государственного единства в многонациональной стране. Депутаты, сколь бы высокий пост они ни занимали, были обязаны регулярно отчитываться перед избирателями, отвечать на их ходатайства и просьбы. За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей депутат мог быть отозван, и такие случаи имели место.

Политическая эволюция советской формы народного представительства предопределила переход к парламентской форме, основанной на принципе разделения властей. В ходе конституционной реформы 1988 - 90 - х гг. была учреждена "двухэтажная" парламентская система: избираемый всенародно Съезд народных депутатов и формируемый им постоянно действующий двухпалатный Верховный Совет. Выборы Съезда народных депутатов СССР (1989 г.) и Съезда народных депутатов РСФСР (1990 г.) проходили, хотя и не без некоторых архаичных ограничений, но вполне демократично, на альтернативной основе, и стали важным шагом в развитии системы народного представительства. Первый Съезд народных депутатов РСФСР, собравшийся 16 марта 1990 г., провозгласил разделение законодательной, исполнительной и судебной властей "важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства" и принял новую редакцию ст. 6 Конституции РСФСР, устранив из нее упоминание о руководящей роли коммунистической партии. После выборов Президента РСФСР, состоявшихся 12 июня 1991 г., шестой Съезд народных депутатов постановлением от 21 апреля 1992 г. закрепил в Конституции РФ разделение властей как основополагающий принцип организации государственной власти.

Реально страна переживала переходный период, когда, с одной стороны, сохранялся "полновластный" Съезд народных депутатов, а с другой - существовали Президент, двухпалатный Верховный Совет, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды, действовавшие фактически на основе принципа разделения властей. Противостояние обострилось в результате борьбы между Президентом, Верховным Советом и Съездом народных депутатов, разгоревшейся на фоне экономического кризиса, вызванного попыткой проведения радикальных экономических реформ. Провозгласить и закрепить в Конституции принцип разделения властей оказалось значительно легче, чем научиться управлять в соответствии с этим принципом, предполагающим высокую правовую культуру всех участников конституционного процесса.

Итогом нараставших противоречий стал острый политический кризис сентября - октября 1993 г., завершившийся вынесением на всенародное голосование 12 декабря 1993 г. ныне действующей Конституции РФ.

По сравнению с предыдущей в действующей Конституции РФ принцип разделения властей реализован более последовательно и полно. Однако обстоятельства ее принятия обусловили ряд особенностей в реализации этого принципа: подчеркнутый приоритет президентской власти, ограничение контрольных полномочий парламента, усложненный механизм отрешения от должности Президента и облегченный механизм роспуска Государственной Думы, подчинение исполнительной власти Президенту и ее фактическая независимость от парламента и др.

Продвижение России по пути создания гражданского общества и правового государства приведет, по - видимому, к совершенствованию ряда институтов и положений ныне действующей Конституции, в частности, к укреплению самостоятельности и ответственности Правительства и расширению полномочий палат Федерального Собрания.

Парламент как институт государственной власти рассматривается политической социологией как основа парламентаризма - особого элемента системы политического руководства. При этом парламент должен обладать определенными признаками и качественными характеристиками, без которых парламентаризм как система не может состояться. К числу таких признаков (принципов) традиционно относят:

Представительность;

Главенство закона;

Относительную самостоятельность парламента;

Разделение и сбалансированность полномочий всех ветвей власти, наличие системы взаимных сдержек и противовесов;

Достаточно высокий уровень законодательной компетенции;

Способность реально обеспечивать права и свободы граждан.

Именно поэтому парламентаризм можно и должно рассматривать как специфический социально-политический правовой институт реализации интересов социальных слоев и групп общества. Парламенты и парламентарии задают тон в политике, им принадлежат многие политико-властные инициативы. Полнота реализации сформулированных выше принципов позволяет говорить о наличии или отсутствии необходимых, а по многим позициям достаточных, условий парламентаризма и парламентской демократии как формы государства, опирающегося на принцип народного суверенитета.

В современной России вышеизложенные фундаментальные принципы парламентаризма никем не оспариваются. С большей или меньшей полнотой и определенностью они реализуются в системе российского государства. После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. практически ни один из этих принципов не подвергался сомнению. Не отрицаются они и в настоящее время. Дело в другом.

Парламентаризм - гораздо более сложная и многогранная система организации государственной власти, чем простое ее разделение или представительность. Это и определенная шкала социальных ценностей, включающая как общественные, так и личностные приоритеты, и господство в жизни общества закона, принципа верховенства права, наконец, наличие гражданского общества, характеризующегося высокой политико-правовой культурой и ответственностью граждан. Только при наличии совокупности всех этих предпосылок и условий можно говорить об утверждении в стране парламентаризма.

Кроме того, система парламентаризма предполагает приоритетную роль парламента в структуре социального управления. Простое наличие представительного и законодательного органа еще не означает утверждения парламентаризма как особого социального и политического института современного цивилизованного общества. Парламентаризм - сложное, комплексное и всеобъемлющее явление, институт, который представляет общество не только в целом, но и во всем его многообразии.

В контексте сказанного существенное значение приобретает характеристика того, как реализованы в Конституции Российской Федерации принципы парламентаризма. Как отмечено ранее, ни один принцип парламентаризма при разработке Конституции 1993 г. не отвергался ни одной из политических сил. Спор вызывала проблема реализации принципа разделения власти. Главное, на что обращали и продолжают обращать внимание оппоненты ныне действующей Конституции, несбалансированное разделение власти. При этом имеются в виду два момента. Первый заключается в том, что Президент России оказался как бы вне рамок разделения власти. Он возвышается над всеми ветвями власти, подавляет их чрезвычайной обширностью своих полномочий. Тем самым, утверждает депутат Государственной Думы С.Ю. Глазьев, положение представительной власти сведено «до чего-то вроде политического клуба по обсуждению законодательных инициатив»; ее влияние на формирование государственной политики «крайне незначительное».

Однако такая характеристика статуса и компетенции Президента РФ разделяется не всеми. Многие политики придерживаются мнения о неприемлемости для реформируемой России парламентской и предпочтительности президентской формы правления.

Социально-политическая сущность сложившегося ныне положения состоит в другом. Добившись конституционного закрепления обширных президентских полномочий и сделав упор на усиление исполнительной власти с ее мощным бюрократическим аппаратом, новая политическая элита фактически реализовала идею президентской формы правления, получившей название «президентско-парламентской» или «полупрезидентской». В стране формируется так называемая управляемая демократия с мягким авторитарным режимом, причем формируется вполне легитимно, в условиях многопартийности, открытого политического противоборства и идейного плюрализма.

Несмотря на эти разночтения, в России идет активный процесс формирования парламентаризма. Мы ушли от советского парламента в форме конвента к профессиональному парламентаризму; от соединения законодательной и исполнительной власти - к их разделению; от интеграции политики и управления - к их дифференциации; от аморфного собрания депутатов Верховного Совета СССР - к четко структурированной по депутатским фракциям Государственной Думе; от работающего по системе кратковременных сессий с формальным участием депутатов в законотворческом процессе - к постоянно действующему на профессиональной основе парламенту; от формально двухпалатного - к фактически двухпалатному парламенту; от решающей роли чиновников в разработке законов - к государственной службе в парламенте.

Парламент и парламентаризм в современной России пока далеки от совершенства. Их формирование идет трудно и не без противоречий в сложных, разновекторно развивающихся кризисных условиях. Становлению парламентаризма препятствуют неутихающее соперничество между различными ветвями власти и элитными группами (такого мнения придерживались 57,9% из 475 опрошенных в марте 1999 г. в качестве экспертов депутатов и государственных служащих, работающих в органах государственной власти федерального и регионального уровней), отсутствие в стране прочных традиций парламентаризма (53,5%), недостаточность конституционных полномочий парламента (30,5%), неразвитость политических партий и движений (30%). В деятельности самого парламента политические функции нередко доминируют над законодательными, превращая его в арену бурных идейно-политических дискуссий и столкновений. Начинает действовать закон бумеранга: результат действий оказывается прямо противоположным декларируемым намерениям. Инициативы парламента воспринимаются с недоверием и наталкиваются на серьезное противодействие со стороны общества. В массовом сознании складывается стереотипное восприятие парламентариев не как конструктивной, а как разрушительной и очень обременительной государственной надстройки, являющейся дополнительным источником социальной напряженности.

В этом состоит главная трудность становления нынешней российской системы парламентаризма - парламентаризма демократического и профессионального, способного противостоять авторитарным тенденциям и развивать умения находить взвешенные решения в рамках установленных законом «правил игры», сокращать расстояние между властью и обществом, помогать массам усвоить долговременную пользу социального сотрудничества, разумности поиска компромисса и консенсуса по всем социальным проблемам.

Таким образом, исходя из сказанного можно заключить, что парламент - это:

а) особый социальный институт реализации законодательно-представительных полномочий государства, главная задача которого - конструирование единого, органически сплоченного и рационально управляемого правового пространства. Он создается обществом, служит интересам общества, находится под его контролем и призван противостоять тоталитаристским и авторитарным тенденциям, направлять усилия аппарата управления на удовлетворение интересов людей;

б) особый вид социально-политической практики . Парламентская деятельность - это разновидность труда в системе органов государственной власти, которая заключается «в практическом осуществлении государственных функций» по созданию политических, правовых, духовно-нравственных условий для реализации рациональных интересов, законных прав и свобод граждан, для их безопасности и достойной жизни. Истинно демократически построенная парламентская власть создает законы в интересах человека. «Закон в его подлинном смысле представляет собой не столько ограничение, сколько направление для свободного и разумного существа в его собственных интересах».

Парламентская деятельность - это не только ответственное проявление человеческой трудовой активности, а особая публичная политическая деятельность, требующая высокой общей культуры и специальных знаний, особого таланта и способностей, особого статуса, четкого определения прав и полномочий в системе реализации компетенции представительного и законодательного органов государственной власти;

в) особый вид социально значимой правовой деятельности, которую осуществляет особый социальный слой избранных народом или назначенных по особой процедуре должностных лиц , со своими корпоративными интересами и запросами, своим образом жизни и менталитетом. Депутатский корпус - это социальное сообщество специальным образом отобранных, профессионально подготовленных и наделенных соответствующими полномочиями и правами представителей общества для успешного осуществления законодательных функций. Отсюда и характерные черты такого сообщества: обладание реальной властью и реальной возможностью реализовать свои знания, способности и интересы; организованность и возможность соприкасаться с людьми самого высокого социального статуса; более фундаментальный по сравнению с остальной массой населения уровень образованности и возможность непрерывного профессионального роста; наличие свободного доступа к информации; высокая динамичность усвоения своей специфической социальной роли в рамках корпоративного интереса; высокая оплата труда и обладание государственными привилегиями; не только обширные права и полномочия, но и повышенная ответственность перед государством и обществом в целом;

в) особый срез политических отношений , складывающихся в процессе осуществления особых функций политической деятельности по обеспечению связей государства и общества. Парламентская деятельность представляет собой не только социально-политический, но и правовой институт, который обеспечивает диалектическую связь и сбалансированность, с одной стороны, по цепи «гражданское общество - гражданин - государство», а с другой - по линии «государство - гражданин - гражданское общество». Отсюда понятно, что оптимизация парламентаризма как системы с точки зрения его правового, кадрового и нравственного упрочения, повышения профессионализма и демократического обновления депутатского корпуса является одним из ведущих направлений становления новой российской государственности;

г) специально выстроенная система правовых, организационных и процессуальных институтов , определяющих не только порядок формирования палат парламента, но и их место в системе реализации целей и задач государства. Эта система не ограничивается рамками правового регулирования функций, полномочий, прав, обязанностей и ответственности парламентариев на уровне отдельной личности, а предназначена для исполнения функций и полномочий государства, причем от имени и по поручению различных групп общества.

Парламент (англ. parliament, от франц. parlement, от parler - говорить) - является высшим представительным органом государства и избирается населением. В отличие от других выборных представительных органов (учредительного собрания, конституционной ассамблеи) парламент действует на постоянной основе. Деятельность парламента, его взаимодействие с другими высшими органами государственной власти называется парламентаризмом. Парламентаризм - система государственного руководства обществом, которая характеризуется четким распределением законодательных и исполнительных функций при условии привилегированного положения законодательного органа - парламента - в отношении других государственных органов.

Как высший представительный орган власти парламент впервые был образован в Англии в 13 в. как орган сословного представительства; реального значение приобрел после буржуазных революций 17-18 вв. В современных условиях парламент как собственное наименование для обозначения представительной учреждения применяется в большинстве развитых стран.

Парламентом официально называют высшие представительные органы почти во всех англоязычных странах. В США и странах Латинской Америки он называется конгрессом, во Франции - национальным собранием. В некоторых странах название "парламент" заменено своими национальными правовыми терминами. Так, в Дании парламент - это фолькетинг, в Исландии - альтинг, в Норвегии - стортинг, в Швеции - риксдаг, в Израиле - кнессет, в некоторых странах Востока - меджлис, в России - Федеральное собрание, а в Украине - Верховная Рада.

Основными элементами внутренней организации палат парламента являются: 1) партийные объединения членов палат; 2) руководящие органы палат; 3) парламентские комиссии (комитеты). Во многих странах существует регламент деятельности партийных объединений членов палат, устанавливается партийный минимум. Председатель палаты может быть как беспартийным (Великобритания), так и партийным (от фракционной большинства). В руководящие органы палат входят, кроме председателей, их заместители, секретари и наблюдатели. Руководящие органы палат формируются обычно на пропорциональной основе.

Для выполнения своих полномочий парламент образует функций-но-отраслевые комитеты и комиссии, где рассматриваются основные вопросы жизнедеятельности общества, разрабатываются соответствующие законопроекты.

Парламентские комитеты делятся на две категории: временные и постоянные. Временные комитеты, созданные для рассмотрения какой-либо дела, могут еще иметь название специальных комиссий. Партийный состав комитетов пропорциональный партийном составляющие палат. При этом председатели комитетов работают постоянно, а члены комитетов - на временной основе. Председателей комитетов выбирают, или же члены комитетов становятся главами, или их назначают председателя палат, исходя из правил старшинства. Основная работа комитетов и комиссий связана с законотворческой деятельностью правительства.

По структуре парламенты бывают однопалатное и двухпалатные. Государства с федеративной форме государственного устройства строят парламент на двопалатній основе.

Двухпалатность возникла сначала как достижение компромисса между различными социальными силами в борьбе за власть. В современных условиях двухпалатность нужна для того, чтобы обеспечить равновесие в парламенте с целью усовершенствовать законодательную деятельность, представлять интересы субъектов федерации в федеральных государствах и интересы административных единиц - в унитарных, а также чтобы сохранить исторические традиции своей страны. Впервые двухпалатность узаконено в Конституции США 1787 г.

В современной Европе двенадцать стран имеют однопалатный парламент. Среди стран Восточной Европы двухпалатность утверждено в России, Польше, Румынии и Хорватии.

Двухпалатный парламент делится на верхнюю и нижнюю палаты. Для верхних палат универсальной названием "сенат". Это название, которое впервые было употреблено в Конституции США, заимствовано из истории Древнего Рима. Однако в некоторых странах, в частности в Великобритании и Японии, верхние палаты называют соответственно палатой лордов и палатой советников.

Для нижних палат широко применяемой названием "палата депутатов". Ряд нынешних конституций фиксируют и другие названия палат: Национальное собрание (Франция), палата общин (Великобритания, Канада), сейм (Польша). Различие между верхней и нижней палатами заключается в способе формирования их.

Верхние палаты формируются прямыми выборами, непрямыми выборами, назначению и смешанным способом.

В большинстве стран верхние палаты формируются прямыми выборами. Представительство в них зависит не от общо-территориального принципа, а от наличия субъектов федерации, от которых избирается равное количество парламентариев. Так, в США выбирают по два сенатора от штата, а в Венесуэле, Мексике и Бразилии - по три.

Прямые выборы верхних и нижних палат немного отличаются. Если депутаты нижней палаты избираются по пропорциональной, то депутаты верхней - по мажоритарной или смешанной системе (существует и прецедент формирования верхней палаты по социально-корпоративным принципом). Так, в Бельгии пассивным избирательным правом наделен действующих и бывших правительственных и других государственных лиц, ученых, представителей учреждений высшего образования, руководителей предприятий, профсоюзов и экономических ассоциаций.

В некоторых странах существуют косвенные, или многостепенные выборы. Так, сенат парламента Франции избирается специальными коллегиями, которые образуются в департаментах. В состав каждой коллегии входят депутаты нижней палаты парламента от департамента, генеральные советники (члены департаментського органа самоуправления) и делегаты от муниципальных органов. Непрямыми выборами полностью формируются верхние палаты парламентов таких стран, как Нидерланды, Австрия и, частично, Франция, Бельгия и Швейцария.

Формирования верхних палат путем назначения также имеет различные варианты. Например, члены бундестага назначаются правительствами земель из своего состава, а в Канаде сенаторов назначает генерал-губернатор по рекомендации премьер-министра.

В Великобритании существует несколько способов невиборного формирования палаты лордов: передача феодальных титулов (наследственные лорды); назначения королевой отставных политиков, которые не имеют права передавать свой титул в наследство; назначения королевой из состава высшей судебной инстанции (апелляционный суд) судебных лордов; назначения королевой духовных лордов - высших духовных иерархов.

Смешанная система формирования верхней палаты предусматривает сочетание указанных выше способов. Так, в Ирландии кроме избранных сенаторов премьер-министр назначает еще одиннадцать сенаторов, а в Италии президент назначает пять сенаторов. Кроме того, сенатором можно быть по собственным правом (в Италии - это бывший президент страны).

Нижние палаты в - двухпалатного парламентах и однопалатные парламенты всегда образуются путем прямых выборов.

Верхние палаты отличаются от нижних за сроком полномочий (легислатурой). Легіслатура верхних палат более длительная. В конгрессе США члены нижней палаты избираются на два года, а верхней - на шесть; в парламенте Австрии соответственно - на три и шесть; Нидерландов и Японии - на четыре и шесть; Франции - на пять и девять лет. В некоторых странах, в частности в Бельгии, Испании, Италии и Ирландии, установлен одинаковый срок полномочий обеих палат. Более длительный срок полномочий верхних палат ставит их в меньшую зависимость от выборов, и это обеспечивает большую стабильность и кваліфі-кованість в работе депутатов. Кроме этого, верхние палаты частично обновляются. Так, в США каждые два года обновляется треть сенаторов, в Японии и Австрии каждые три года - половина состава палаты.

Количественный состав парламента зависит от норм представительства, то есть от средней численности избирателей, которых представляет депутат. В федеративных государствах количественный состав верхних палат парламента определяется количеством субъектов федерации на принципах равного представительства.

Нижние палаты парламентов имеют значительное численное превосходство над верхними. В Испании максимальная численность нижней палаты - 400, в США - 435, в Польше - 460, в Японии - 512, во Франции -577, в Италии, Великобритании и ФРГ - в соответствии 630, 650 и 665 депутатов.

Верхние палаты имеют небольшой количественный состав (в Германии - 41, Швейцарии - 46, США - 100 депутатов).

По профессиональным составом в парламентах зарубежных стран преобладают юристы. Есть среди депутатов и государственные чиновники, функционеры политических партий, менеджеры, предприниматели, а также представители образования и науки.

Хотя парламентская деятельность рассматривается как почетная служба, а не получение материальных благ, все же она во всех парламентах мира является оплачиваемым. Размеры оплаты определяются по определенным стандартам. Во многих странах таким стандартом является заработная плата высших категорий государственных служащих.

В Италии, Норвегии, ФРГ и Японии кроме фиксированной зарплаты прилагаются суточные, которые уплачиваются в основном только тогда, когда депутат присутствовал на заседании палаты или ее органов.

В некоторых странах зависимость между парламентским активностью депутата и размерами его зарплаты приобретает жестких форм. Так, во Франции, согласно регламенту нижней палаты, депутат, который не принимал участия в трети голосований на публичных (пленарных) заседаниях сессии, лишается части денежного вознаграждения; если же это количество составляет половину голосований, то отчисления удваивается. Однако в большинстве стран депутаты получают вознаграждение независимо от конкретного результата их деятельности.

В индустриальных странах для депутатов установлены специальные парламентские пенсии (при этом предел пенсионного возраста значительно ниже, чем для пенсии на общих основаниях). Каждый депутат, который заседал в парламенте в течение определенного периода (например, 10 лет), имеет право на такую пенсию. Получение парламентской пенсии не лишает депутата права на общую пенсию. Однако в Великобритании право на пенсию имеют только те депутаты, которые отказались во время парламентской деятельности от других постоянных источников финансирования.

Связь между депутатами и избирателями реализуется через форму мандата, который бывает императивным (повелительным) и свободным. Императивный мандат предусматривает, что депутат якобы обязательно выполнит свою программу и позвітує о ней перед избирателями. На практике такая процедура, как правило, никогда не выполняется. При императивном мандате избиратели имеют право на отзыв депутата. Но даже в случае полной зависимости от своих избирателей депутат имеет право переходить в другую партию, сохраняя за собой мандат.

Свободный мандат дает депутату право определять свою деятельность в парламенте, независимо от интересов избирателей округа, а решать те вопросы, которые относятся к компетенции высшего представительного органа. Однако отсутствие императивного мандата отнюдь не означает, что депутаты не имеют никакой связи с округом. Они встречаются с избирателями, выслушивают их жалобы, на основании которых формулируют свои запросы в парламенте или инициируют так называемые петиции - обращение к органам исполнительной власти по поводу проблем избирательного округа. Такая деятельность депутатов поддерживается местными организациями.

Тема 1. Парламентаризм как представительная форма государственного правления. Парламентская культура

1. Понятие и сущность парламентаризма.

2. Классификации парламентаризма.

3. Основные понятия и категории парламентаризма.

4. Принципы парламентаризма.

5. Парламентская культура

Общеизвестно, что разделение властей - один из фундаментальных принципов демократии и характер отношений между законодательной и исполнительной ветвями власти лежит в основе деления политических систем на парламентские и президентские. В то же время для демократических стран чрезвычайно важно существование различных способов организации парламентской формы правления. Если президентская форма правления в различных ее вариантах может привести к возникновению проблем и кризисных ситуаций, то парламентаризм как форма правления - успешно функционирующая гибкая система, представленная следующими разновидностями: парламентско-правительственная, правительственно-парламентская, парламентско-президентская (смешанная) и парламентско-комитетская.

Парламентаризм как сложное политико-правовое явление предполагает его понимание в широком и узком смыслах. В узком значении парламентаризм представляется как процесс организации представительной власти, функциональная характеристика которого проявляется в его представительной природе, законодательных, контрольных и легитимизационных полномочиях, осуществляемый посредством реализации принципов народного представительства .

В широком понимании под парламентаризмом следует считать способ организации государственной власти, структурно и функционально основанный на принципах верховенства закона, разделения и независимости властей, при существенном юридическом и политическом значении парламента, сформированный в целях развития гражданского общества, основанного на высоком правосознании.

Парламентари́зм - система политической организации государства, при которой чётко разграничены функции законодательных и исполнительных властей при привилегированном положении парламента . При парламентаризме правительство образуется парламентом из числа членов партии, имеющей большинство в парламенте, и ответственно перед ним.

Парламентаризм представляет собой особый тип государственного устройства верховной власти, при котором в структуре государственных органов учреждается постоянно действующий избираемый населением орган, призванный принимать верховные решения в форме законов. В этом смысле основная особенность парламентаризма - наличие общенационального представительного учреждения, работающего на постоянной основе. Парламентаризм как систему правления отличают специфические формы парламента: сессии, пленарные заседания, парламентские слушания, парламентские расследования и др. В современных условиях парламентаризм возможен как в парламентарных республиках, так и в парламентских монархиях. Считается, что политическим условием установления такой системы правления является наличие стабильной двухпартийной политической системы.

На современном этапе развития общества необходимо пересмотреть понятие "парламентаризм". Существует множество определений, в той или иной степени отражающих его сущность. Одни оценивают парламентаризм "как систему организации и функционирования верховной власти, характеризующуюся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента". Данное определение предполагает ведущее положение выборного законодательного органа в системе государственной власти и управления. Другие считают, что парламентаризм - "это система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного органа - парламента по отношению к другим органам государственной власти" (формальное верховенство предполагает формирование парламентом правительства и ответственность правительства перед парламентом). Третьи утверждают, что парламентаризм - "это режим обязательной полной солидарности между правительством и органом или органами, которые признаются авторитетными выразителями народного мнения".

Госдума РФ определяет парламентаризм как уходящую корнями в средневековье форму представительства народа в виде избираемого собрания, которая обладает определенными правами и полномочиями при принятии решений в рамках конкретной системы власти или государственного строя. Современный парламент - общегосударственный представительный орган, одна из основных функций которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.

Различие между парламентской и президентской формой правления заключается в способе реализации принципа разделения властей. При президентской форме правления ветви власти разделены (принцип разделения). Парламентаризм, в свою очередь, подразумевает взаимодействие законодательной и исполнительной власти на разных уровнях, при котором ветви власти сдерживают друг друга и ни одна из сторон не может стать главенствующей. Идеальной является ситуация достижения равновесия, однако, как показывает нынешний опыт, достичь этого становится все сложнее и сложнее. Можно утверждать, что парламентские системы в демократических странах представлены разнообразными формами. Также в рамках парламентаризма можно выделить его полярные проявления. Так, например, на разных полюсах

расположены смешанная система, где ведущей является роль исполнительной власти, и парламентско-комитетская система, в которой доминирует законодательная ветвь власти.

В настоящее время проблема создания механизма власти, позволяющего наиболее полно учитывать интересы граждан при принятии государственных решений, механизма, который бы обеспечивал подлинное народовластие, является одной из самых актуальных в современной правовой науке.

Прежде чем определить понятие парламентаризма, проанализировать его сущность необходимо сказать о его представительском начале, реализующимся в процессе государственного управления. В теории государства и права упоминается два основных способа осуществления народом своей власти:

· непосредственное осуществление властных функций (непосредственная демократия);
· осуществление властных полномочий посредством представительства (представительная демократия).

Наиболее последовательным сторонником первого способа осуществления народом властных функций был Жан Жак Руссо. Непосредственную демократию он рассматривал как политический идеал. При этом, законодательная власть, согласно его теории, должна принадлежать непосредственно народному собранию, в котором должны участвовать все граждане. Все другие властные органы должны всецело подчиняться народному собранию; быть не только послушным орудием суверена - законодателя, но и избираться суверенным народом, быть полностью ответственным перед ним, а также могут быть в любой момент им смещены. В свою очередь, Ж.-Ж. Руссо, фактически, отрицал представительную форму правления, придерживался той точки зрения, что депутаты не могут быть представителями народа, они лишь уполномоченные, комиссары, которые просто не имеют право что-либо окончательно решать.

Соответственно, закон не может становиться таковым, пока непосредственно народ не утвердит его. Из всего этого видно, что, будучи бесспорным сторонником непосредственной демократии, Руссо все же не отвергает идею создания определенного органа, избранного народом, для разработки тех или иных государственных решений.

Идею, что законодательная власть должна принадлежать всему народу не отрицается и сторонниками представительной демократии. Шарль Монтескье полагал, что, так как непосредственное осуществление народом власти невозможно в больших государствах и затруднительно в малых, то необходимо народное представительство. Именно избираемые представители, по его мнению, способны с наилучшим результатом обсуждать государственные вопросы. Он полагал, что представительное собрание «следует избирать не для того, чтобы оно выносило какие-нибудь активные решения - задача, которую оно не в состоянии выполнять, - но для того, чтобы создавать законы или наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются законы, которые уже им созданы…». Издание законов народными представителями имеет и то преимущество перед непосредственным законодательством народа, утверждал Монтескье, что представители обладают возможностью совместного обсуждения вопросов до их разрешения. Само народное представительство должно быть распределено по округам, так как каждый лучше всего знает потребности своей местности и своих соседей. В основу избрания народных представителей Монтескье кладет принцип всеобщего голосования.

Непосредственная, и представительная демократия имеют одни корни - это народ, его воля. Поэтому мы не можем согласиться с английским государствоведом А. Дайси, который отделяет представительную демократию от непосредственной, утверждая, что «заменить власть парламента властью народа - значит передать управление страной из рук разума в руки невежества». Думается, что оптимальным является сочетание этих форм демократии. Государство может считаться подлинно правовым, если в нем непосредственная демократия и представительная тесно взаимодействуют и уравновешивают друг друга. В каждом государстве должна быть предусмотрена возможность принятия наиболее важных, кардинальных решений непосредственно населением (прежде всего, имеется в виду проведение референдума при обсуждении вопросов, касающихся развития государства в целом, затрагивающих интересы населения всей страны, или иные формы непосредственной демократии (собрания, сходы граждан по месту жительства) - при решении вопросов местного значения). Текущие вопросы государственной жизни должны разрешаться законотворческой деятельностью представительных органов населения, избранных на основе всеобщего, равного, прямого, тайного голосования. Именно народное представительство способно каждодневно претворять в жизнь волю народа при решении тех или иных государственных вопросов. С одной стороны, представительный орган должен с высокой степенью точности выражать мнение больших масс людей и социальных общностей и тем самым уравновешивать другие властные органы, с другой стороны, в представительном органе призваны разрешаться социальные конфликты, возникающие на базе столкновения разных социальных интересов.

Деятельность представительного органа власти позволяет выработать компромиссное решение, учитывающее в той или иной степени интересы противоборствующих групп, этим обеспечивается определенная стабильность в обществе.

Таким образом, под представительством понимается участие в деятельности государственных учреждений представителей общества. Это участие устанавливается для обеспечения живой, непосредственной связи между деятельностью государственных учреждений и текущими запросами общественной жизни. Как отмечается современными учеными - государствоведами, содержание народного представительства составляют отношения, связанные с формированием, функционированием и ответственностью особого вида органов, социальным назначением которых является согласование и отражение интересов различных социальных общностей, политических и демографических групп граждан на соответствующем уровне государственной власти.

Организация представительства в различных странах и в различные исторические эпохи приобретала весьма разнообразные формы. Так известный русский ученый - юрист Н. М. Коркунов сводил все различные формы представительства к трем основным типам:

1) представительство по личному праву;
2) представительство по назначению правительства;
3) выборное представительство.

Представительство по личному праву (так называемое представительство сословий) было распространено в средние века. В то время высшее духовенство, самые родовитые и богатые дворяне, патрицианские роды, стоявшие во главе городских общин, в силу своего высокого положения являлись лучшими представителями общественной жизни (примером такого представительства в России являлась боярская дума). В современных условиях, когда по существу сословья перестали существовать, данная форма представительства сошла на нет. Последний оплот данного представительства - палата лордов в Великобритании в настоящее время реформируется, в результате чего наследственные лорды, скорее всего, лишатся членства в Парламенте.

Следующий тип - представительство по назначению правительства - есть ничто иное, как назначение того или иного лица правительством для выполнения им каких-либо государственных функций. В современной России аналогом данного типа можно назвать институт представительства Президента РФ в федеральных округах.

Наиболее распространенной и, без сомнения, лучшей системой организации представительства является система выборного представительства. Данное представительство дает реальную возможность отражаться на составе государственных учреждений всем изменениям в общественных интересах, настроениях общества. Оно лучше всего соответствует главному назначению представительства - предотвращению деятельности государственных организаций от застоя и рутины, а также подчинению представительства жизненным интересам общества. Лишь выборное народное представительство может полностью гарантировать, чтобы право, создаваемое государством (закон), всегда находилось в соответствии с народным правосознанием - источником всякого права.

Данную классификацию следует несколько детализировать. Выборное представительство необходимо понимать в широком и узком смыслах. В первом случае в систему представительства будут входить все государственные органы, должностные лица, в избрании которых, так или иначе, принимает участие население государства (глава государства, главы регионов, законодательные собрания, органы местного самоуправления). В основе подобного деления закладывается признак выборности органов государственной власти гражданами. Во втором случае под представительством будет пониматься создание коллегиальных органов, состоящих из избранных народом представителей-депутатов, то есть органов, которые относят к законодательной ветви власти.

Именно выборное представительство лежит в основе современной парламентской системы, которая исходит из той мысли, что «народные представители, являясь более авторитетными и более правильными, чем кто-либо другой, выразителями народных нужд и желаний, могут с наибольшим основанием решать государственные дела, а также претендовать на выбор тех лиц, которым поручается непосредственное управление». Отсюда можно сформулировать главную задачу парламентаризма - обеспечение подлинного народовластия в государстве.

Парламентаризм - это сложное, комплексное явление, которое вбирает в себя многие стороны общественной жизни, и поэтому оно может быть выражено в нескольких формах.

С точки зрения политической теории парламентаризм является одной из форм представительной демократии. В этом смысле он, фактически, отождествляется с демократическими ценностями, сложившимися за многие столетия, как-то:

· гражданское общество с высокой степенью правовой культуры;
· утверждение идеи верховенства права;
· господство законности; приоритет прав личности в отношениях с государством (именно воля народа является решающей при формировании государственных институтов);
· создание соответствующей шкалы ценностей, которая бы исключала противоречие общественных и личных интересов при осуществлении государственной власти.

Несомненно, все указанные ценности должны реализовываться посредством деятельности органа народного представительства - парламента. Однако следует полностью согласиться с мнением современных российских политологов, что само существование парламента в системе органов государственной власти не означает введения на прочных основах парламентаризма. То есть для парламентаризма необходимо, чтобы орган народного представительства был наделен определенными качествами, среди которых можно выделить:

1) избрание депутатов парламента на свободных всеобщих выборах, что является основной гарантией высокого уровня представительности данного государственного органа;
2) самостоятельность и независимость в системе разделения властей, -

именно парламент образует законодательную ветвь власти;

3) высокий уровень полномочий парламента при решении вопросов государственного управления (например, при формировании исполнительной власти) и наличие решающих полномочий в процессе законотворчества.

Приоритет демократических ценностей при определении парламентаризма просматривается в работах многих современных исследователей. Так, например, профессор Е. Хубнер утверждает, что о парламентаризме можно говорить лишь в связи с демократическим правлением. Некоторые исследователи прямо заявляют, что парламентаризм есть ни что иное как «система представлений об общедемократических, общецивилизационных ценностях государственно- организованного общества».

В основу парламентаризма заложены общедемократические, общечеловеческие ценности, мы, тем не менее, хотим отметить, что парламентаризм - это, прежде всего, конкретное явление общественной жизни многих государств современного мира, а не аморфная система представлений. С точки зрения политической теории мы можем определить парламентаризм как форму народного представительства, в основе которой лежит система общедемократических, общечеловеческих ценностей, призванных обеспечить непосредственное участие населения в решении наиважнейших вопросов государственной жизни.

В правовой науке также нет единого взгляда на природу и сущность парламентаризма. Разделяя мнение, что в его основе лежат общедемократические ценности, ученые-юристы по-разному определяют правовую природу данного явления. Одна из распространенных точек зрения состоит в том, что парламентаризм - это особая разновидность формы правления - «это такая институционально-функциональная форма организации государственной власти, при которой выразителями народного суверенитета и, следовательно, суверенитета государства являются высшие органы народного представительства, закрепляющие силой закона общие интересы и потребности общественного развития…». По нашему мнению, неверно отождествлять парламентаризм лишь с формой организации государственной власти - это более универсальное понятие. Оно вбирает в себя многие элементы различных форм правления (монархий и республик), имеет качество демократического политического режима и может проявляться в государствах независимо от сложившейся формы государственного устройства (унитарной или федеративной).

Известно, что традиционно государства по форме правления делятся на монархии и республики. Однако, парламентаризм в равной степени присущ и монархиям, и республикам. Хотя, конечно же, при парламентской системе глава государства наделяется определенными качествами, которым он должен соответствовать независимо от способа занятия данной должности (избрание населением, избрание парламентом или коллегией выборщиков, замещение по наследству и т.д.). Роль главы государства при парламентаризме также определяет различные позиции. Наиболее крайняя позиция представлена английским писателем Беджготом еще в 19 веке. По его мнению, при парламентаризме вся правительственная власть целиком и без остатка переходит фактически к правительству, глава государства также теряет всякое реальное значение. Правительство, лишь номинально назначаемое главой государства, в действительности избирается законодательным собранием, которое во всякий момент может сменить его и поставить на его место другое. При этом само правительство превращается ни в что иное, как комиссию представительного органа, полностью от него зависящую. Через посредство этой комиссии парламент управляет государством и, таким образом, соединяет в своих руках законодательную власть с исполнительной.

При правильном функционировании парламентской системы деятельность главы государства (президента или монарха), на первый взгляд, как бы находится в тени парламента и правительства. Но все же нельзя говорить, что он превращается в стороннего наблюдателя их деятельности, выполняя главным образом представительские функции. Его действительное положение, как правило, наиболее показательно при сбоях в механизмах управления. В подобных ситуациях глава государства призван, восстановить систему управления, соблюдая существующие конституционные принципы народовластия. В качестве реального примера можно назвать события в Испании в конце 70-х годов, когда при попытке государственного переворота глава государства - король Хуан Карлос I (конституционный монарх), фактически, предотвратил антиконституционное развитие событий (государственный переворот), совершив все необходимые для этого действия. Современный парламентаризм характеризуется повышением фактической роли главы государства во властном механизме. Он при всех обстоятельствах остается необходимым участником наиважнейших государственных актов, и за ним остается возможность значительного влияния на ход государственных дел. Но в кризисные ситуации фактическое значение главы государства чрезвычайно возрастает, и в известный момент, он, оставаясь в пределах конституции и правил парламентского правления, играет даже решающую роль.