МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ЕВРОСОЮЗА Социальная политика ЕС реализуется при помощи разветвленной системы институтов. Причем каждый из них действует в пределах полномочий, которыми наделен в соответствии с основополагающими договорами. Институты,

ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ЕВРОСОЮЗА И ЕЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ Уже с первых лет существования ЕС в договорах, учредивших ЕОУС, ЕЭС и Евратом, было предусмотрено осуществление ряда мероприятий для нейтрализации негативных социальных последствий экономической

ПЕРСПЕКТИВНОЕ ФИНАНСОВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМЫ БЮДЖЕТА ЕВРОСОЮЗА Перспективные финансовые прогнозы имеют характер рамочного плана и определяют структуру и лимиты расходов ЕС на несколько лет вперед. Финансовый прогноз не является многолетним

§ 3. Принципы советской уголовно-правовой политики Основу уголовно-правовой политики составляют принципы, на которых строится борьба с преступностью. К. Маркс, отмечая значение принципов в жизни общества, писал, что стоит только взять «в качестве исходного пункта дурные

Степаненко Вера Станиславовна - кандидат юридических наук, депутат, член комиссии по экологической политике Московской городской Думы.

В эколого-правовой литературе подробно анализируются понятие, основные направления и тенденции европейской экологической политики, а также базовые (основополагающие) ее принципы, их влияние на содержание нормативных правовых актов Европейского союза и образующих его государств, на судебную практику ЕС и национальных судов. Национальные эколого-правовые системы отдельных стран, опираясь на основную цель экологического права и экологической политики, развили более широкий подход к пониманию природы экологических принципов, по существу не разрывая с общепринятым подходом. В целом ряде случаев формулирование экологических принципов не ограничивается перечисленными в Договоре об образовании Европейского сообщества. Как показывают проведенные зарубежными специалистами исследования, экологические принципы образуют реальное и собственное правовое поле там, где они перенесены в более детализированное национальное законодательство или политические документы. Как и во всех случаях, когда предпринимается попытка классифицировать принципы той или иной правовой отрасли и таким образом создать их открытую или замкнутую систему, возникают весьма острые споры. Это в полной мере относится к принципам экологической политики Европейского союза.

Ключевые слова: Европейский союз, экологическая политика, экологическое право, экологические принципы, эколого-правовая система, экологический закон, окружающая среда, договоры, классификация, Европейский Парламент.

Stepanenko Vera Stanislavovna - PhD in Law, Deputy, Member of the Environmental Policy Commission of the Moscow City Duma.

The environmental legal literature provides detailed analysis of the definition, key directions and tendencies of the European environmental policy, as well as its basic (fundamental) principles, their influence upon the contents of normative legal acts of the European Union and its Member States, judicial practice of the EU and the supranational courts. Based upon the main goal of environmental law and policy national environmental legal systems of some states have developed a broader approach to understanding the nature of environmental principle, while not departing from the general principles. In a number of cases formulation of environmental principles is not limited to those mentioned in the Treaty establishing the European Community. As the studies of foreign specialists have shown, the environmental principles form its own real legal field where such principles are transferred into more detailed national legislation or political documents. Topical disputes arise regarding whether the system of principles of this legal branch should be classified within an open or a closed system, and the same is true towards the principles of environmental policy of the European Union.

Key words: the European Union, the environmental policy, the environmental law, environmental principles, environmental legal system, environmental law, environment, treaties, classification, the European Parliament.

Постановка проблемы. В эколого-правовой литературе подробно анализируются понятие, основные направления и тенденции европейской экологической политики, а также базовые (основополагающие) ее принципы, их влияние на содержание нормативных правовых актов Европейского союза и образующих его государств, на судебную практику ЕС и национальных судов.

Так, Николас де Саделеер в своей работе "Экологические принципы, современное и постсовременное право" предлагает достаточно четкий анализ правовой значимости экологических принципов, понимая их именно как элемент права, правовой инструмент. Соглашаясь с Г. Винтером, он отмечает, что в контрасте с более общими принципами права, которые часто развиваются судами путем толкования, ключевые экологические принципы более смело сформулированы и в "жестком", и в "мягком" праве. Он характеризует большую часть современных экологических норм как содержащие классические особенности "постмодернистского" права, в котором строгость, рациональность и уверенность современных правовых норм дают стимул для постепенного раздробления, гибкости и рассеивания. Основные экологические принципы, как он предполагает, могут обеспечить некоторую степень согласованности и стабильности в новом правовом мире, что требует от юридических и нормативных документов способности легко приспосабливаться и быстро меняться <1>. При определении правовой природы принципов, т.е. при решении вопроса о границах между экологическим правом и подходом к основным проблемам природы и структуры правовой системы, профессор Ричард Макрори ссылается, как и многие иные юристы-экологи, на известную работу американского философа-правоведа Рональда Дворкина (Ronald Dworkin) "Серьезно о правах" <2>, в которой проведено четкое разграничение между правовыми обычаями и юридическими принципами: "И те и другие определяют отправные точки для принятия конкретных решений в вопросах обязательственного права в конкретных обстоятельствах, но они отличаются характером направления действий, которое они задают", и рассматривает такие различия с точки зрения их практического толкования судами <3>.

<1> Nicolas de Sadeleer. Environmental Principles, Modern and Post-modern Law // Principles of European Environmental Law. S. 225 - 237.
<2> Ныне эту знаменитую работу можно прочитать и на русском языке, под названием "О правах всерьез" она издана в Москве издательством РОССПЭН ("Российская политическая энциклопедия") в 2004 г. 302 с., правда, тиражом всего 500 экземпляров.
<3> Principles of European Environmental Law. Proceedings of the Avosetta Group of European Environmental Lawyers / Edited by Prof. Richard Macrory. Groningen: Europa Law Publishing, 2004. 256 s.

Ibid. S. 4 - в сноску 44.

В цитированной выше работе последнего времени - книге "Принципы европейского экологического права", подготовленной на основе анализа практики (судебной работы) группой Авосетта юристов-экологов Европы, отмечается, что основные экологические принципы - это те, которые обозначены в ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества, и в особенности принципы обязательных сборов с загрязнителя (так называемый принцип "загрязнитель платит"), предотвращения загрязнений и предосторожности. В разделе 3 "Генезис экологических принципов ЕС" профессор Людвиг Кремер прослеживает не только историческое развитие этих норм в Договоре об образовании Европейского сообщества, но и политическое обоснование их возникновения.

Национальные эколого-правовые системы отдельных стран, опираясь на основную цель экологического права и экологической политики, развили более широкий подход к пониманию природы экологических принципов, по существу не разрывая с общепринятым подходом. В целом ряде случаев формулирование экологических принципов не ограничивается перечисленными в Договоре об образовании Европейского сообщества. Принципы, сформулированные в Основном экологическом законе Португалии, например, содержат среди прочего предотвращение, равновесие, принятие участия и ответственность <4>. В Нидерландах существуют предпосылки включить в главный нормативный акт в данной сфере - Акт экологического управления - ключевые экологические принципы. Г. Банди отмечает масштабы, в которых в странах переходного периода (большинстве государств Центральной и Восточной Европы) в 90-х годах происходило развитие ключевых экологических принципов. Эти страны в своем законодательстве имеют ссылки на главные принципы экологического права: предотвращение, участие общественности в охране окружающей среды, "загрязнитель платит", сотрудничество (принцип кооперации).

<4> Aragao A. The Application and Interpretation of the Core Environmental Principles by the Portuguese Courts // Principles of European Environmental Law. S. 151 - 179.

Как показывают проведенные зарубежными специалистами исследования, экологические принципы образуют реальное и собственное правовое поле там, где они перенесены в более детализированное национальное законодательство или политические документы <5>. В некоторых странах структура и содержание принципов экологического права действуют только косвенно (Дания). Напротив, в Германии, например, и принцип предотвращения, и принцип предосторожности содержатся в Федеральном законе о качестве воздуха, выбросах, и их непосредственно используют <6>. Они играют важную роль при рассмотрении судами Германии соответствующих споров о нарушении прав. Б.В. Вегенер также отмечает, что принцип кооперации (сотрудничества), предполагающий ограничение регулирующих конвенциональных инструментов в пользу добровольных схем, и системы свободного выбора, то есть принципа, которого нет в Договоре ЕС, нашли свое место в законодательстве Германии. Он упоминает противоречивое решение 1998 г., когда Конституционный Суд истолковал национальное законодательство об отходах как основанное на принципе сотрудничества (кооперации), результатом чего стало ограничение использования института субсидиарности в контексте некоторых законов, например регулирующих местные налоги.

<5> Whelan A. Fundamental Principles of EU Environmental Law. Irish Journal of Environmental Law, 1999. S. 37 - 57.
<6> См.: Люббе-Вольфф Г. Правовая охрана атмосферного воздуха // Современное экологическое право в России и за рубежом. С. 88 - 99; Она же // Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указанное сочинение. С. 666 - 682.

Классификация принципов экологической политики ЕС. Как и во всех случаях, когда предпринимается попытка классифицировать принципы той или иной правовой отрасли и таким образом создать их открытую или замкнутую систему, возникают весьма острые споры. Это в полной мере относится к принципам экологической политики Европейского союза. Однако в целях большей обозримости проблемы попытаемся вначале воспроизвести господствующую в литературе классификацию, а потом остановиться на научной полемике, которая связана как с системой принципов в целом, так и с отдельными принципами в особенности.

Общие принципы права и политики ЕС. Одним из общих принципов деятельности органов Сообщества является самосохранение данной организации и ее органов. Цель самосохранения развивает нормативные действия в образе обязательства какого-либо одного органа реализовать свои задачи, а не отказываться от своих полномочий в пользу другого органа. При этом он должен сохранять выгодное соотношение по затрате сил и пользе от него. Другим общим принципом, без сомнения, является принцип демократичности. Он охватывает принцип большинства, защиты меньшинства, основных прав, публичность нормативной деятельности. В литературе, посвященной проблемам европейского права, ведутся споры о том, в какой степени он закреплен в Договоре, а в какой - используется в качестве ядра конституционного права государств - участников ЕС. Это решается в каждом отдельном случае. Важное значение, как отмечено в литературе, имеет общий принцип пропорциональности <7>.

<7> De Burca G. The Principle of Proportionality and its Application in EC Law, 1994 // YEL. S. 195 - 150.

По господствующему мнению, не является структурной детерминантой договоров принцип институционального баланса , хотя Европейский суд и другие органы часто используют эту аргументацию, чтобы обозначить определение поведения органов как соответствие или несоответствие договору. В позитивном праве отсутствует возможность определить содержание этого принципа, так как само словосочетание "институциональный баланс" либо содержит описание отношения органов друг с другом (но тогда он образует пустую формулу), либо он выражает конституционно-правовую направленность (тогда он находится вне нормативной области). В любом случае он не пригоден как отдельный источник нормативной информации о соотношении полномочий органов. Нормативное качество может придаваться также и практике стран - участниц ЕС или органов Сообщества. Доктрина обозначает ее (практику) на обоих уровнях обычным правом, опираясь на примеры, затрагивающие процессы и процедуры органов. То есть, несмотря на ст. 48 Договора об образовании Европейского союза, возможность изменения Договоров, основанная на обычном праве, не исключена в принципе. Но она исключена тогда, когда затрагивает напрямую права отдельных лиц.

В российской литературе о праве Европейского союза (Сообщества) обычно рассматривают как общие принципы права (со ссылкой на ст. 6 Договора об образовании Европейского союза) - свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, принципы правового государства, т.е. концентрированное выражение самых важных сущностных черт и ценностей, свойственных данной системе права <8>. Трактуя понятие принципа как предписания основополагающего характера, которые определяют сущность, содержание и порядок применения остальных норм правовой системы, выделяют в праве Европейского союза принципы верховенства и прямого действия права ЕС, определяющие его соотношение с правовыми системами государств-членов; общие принципы права - исходные начала правового регулирования, которые действуют во всех сферах ведения Союза и присущи также другим демократическим правовым системам; специальные принципы, имеющие силу в рамках отдельных отраслей (направлений) или сфер его правового регулирования; принципы деятельности Европейского союза, которые определяют порядок реализации Европейским союзом имеющейся у него компетенции <9>. По этой классификации принципы экологической политики и экологического права относятся к специальным.

<8> Европейское право / Отв. ред. Л.М. Энтин. С. 92 - 93.
<9> Экологическое право в вопросах и ответах. С. 39 - 45.

Отдельные принципы экологической политики ЕС. С большей или меньшей степенью подробности эти принципы рассматриваются и в литературе, изданной на русском языке. Наибольшее внимание им уделяет в учебнике "Экологическое право" проф. Л. Кремер, анализируя принципы субсидиарности, интеграции, предотвращения и профилактики, борьбы с вредными воздействиями на окружающую среду в источниках их возникновения, "загрязнитель платит", а также критерий взвешивания <10>. Для получения целостной картины все же остановимся - хотя бы коротко - на этих и других принципах экологической политики ЕС.

<10> Кремер Л. // Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указ. соч. С. 132 - 140.

1. Высокий уровень защиты. Согласно ст. 174 экологическая политика Сообщества с учетом различных особенностей отдельных регионов ЕС ориентирована на высокий уровень защиты и стремится обеспечить его. Этот принцип, т.е. "высокий уровень защиты", является одним из важнейших материальных принципов экологической политики. Он обозначен в различных статьях Договора об образовании Европейского сообщества. Его непосредственно включили Амстердамским договором: согласно ст. 2 - в задачи Сообщества входит поддерживать высокий уровень защиты окружающей среды и добиваться ее качества. При этом надо учитывать, что "высокий уровень защиты окружающей среды" не тождествен понятию "в наивысшей степени возможный уровень защиты", которое часто встречается в документах и научной литературе по проблемам экологического права ЕС и входящих в него стран.

После изменения Амстердамским договором ст. 95 приобрела следующее содержание: "Комиссия исходит в своих предложениях в области охраны здоровья, безопасности, окружающей среды и охраны потребителей из высокого уровня защиты и опирается при этом на все научные результаты и новейшие достижения. В рамках своей компетенции эту же цель преследуют Европейский Парламент и Совет". Эта норма четко показывает, что принцип высокого уровня защиты направлен в рамках законодательных полномочий и на Европейский Парламент, и на Совет. Но все же специалисты придерживаются мнения, согласно которому не до конца ясно, возможна ли судебная защита этого принципа. Если Комиссия при внесении своих предложений не учтет данный принцип, существует позиция, по которой Европейский Парламент может подать иск в Европейский суд, используя ст. 230 Договора об образовании Европейского сообщества. Я.Х. Янс при этом указывает, что такого рода аргументации противостоит судебная практика Европейского суда, по которой предложения Европейской комиссии <11> расцениваются и являются по своему статусу внутренним подготовительным актом, а не релевантным в правовом смысле действием (или решением), как это необходимо согласно требованиям ст. 230 Договора об образовании Европейского сообщества <12>.

<11> О полномочиях Европейской комиссии см.: Право Европейского союза в вопросах и ответах. С. 78 - 83.
<12> Jans J.H., von der Heide A.K. Op. cit. P. 35.

Таким образом, судебную проверку предложений Комиссии с точки зрения достижения высокого уровня защиты окружающей среды можно исключить. Этот принцип упоминается также в Директиве 96/61 об интегрированном предупреждении и уменьшении загрязнения окружающей среды <13>.

<13> Abl. EG. 1996. N L. 257/26.

1. Принцип наивысшей степени возможного уровня защиты имеет несколько другое содержание и статус. Он не закреплен в Договоре, но выводится из совокупности его норм <14>. Данный принцип служит в первую очередь толкованию и применению права Сообщества с целью предоставления (обеспечения) наивысшей степени возможного уровня защиты; он применяется там, где право Сообщества требует взвешивания различных интересов или целей, так что в случае коллизии эколого-политических интересов с другими интересами нужно исходить из относительного приоритета первых. Но этот принцип не воздействует ни на порядок распределения компетенции в Европейском сообществе, ни на его институциональные рамки. Он, как считает профессор А. Эпине, должен внедряться в уже существующую систему <15>.

1. Принцип профилактики. Данный принцип закреплен в экологической политике Европейского сообщества со времен Маастрихтского договора и почти полностью соответствует принципу профилактики, сформулированному в немецком экологическом праве <16>. В праве ФРГ он действует преимущественно в той его части, которая касается права охраны атмосферного воздуха <17>, и согласно этому принципу меры охраны должны вводиться при обоснованном опасении (подозрении), что определенное действие причиняет (оказывает) определенный результат - вредящее окружающей среде последствие, даже без научно обоснованного доказательства наличия каузальной связи.

Профилактика рисков, угрозы или опасности в отличие от предотвращения опасности (угрозы) начинается до их возникновения и перетекает в контроль рисков <18>. Этот процесс охватывает пространственно и временно отдаленные опасности, а также случаи малой вероятности или только подозрения в опасности <19>. Данный принцип основывается на идее о том, что превентивные защитные меры должны быть приняты как можно раньше в целях уменьшения и предотвращения рисков. Принцип профилактики может оправдать превентивную меру по отношению к наступлению экологического вреда даже при отсутствии доказательства причинной связи. В отличие от немецкого права принцип профилактики не охватывает профилактическую минимизацию, которая имеет значение только в рамках принципа источника (загрязнения, воздействия). Также не охватывает он профилактику использования природных ресурсов в смысле сохранения свободного пространства, как это следует из принципа предотвращения. Из принципа профилактики следует, что Сообщество, по мнению Комиссии, имеет право закрепить такой уровень защиты окружающей среды, людей, животных и растений, который оно считает необходимым <20>.

<18> По проблеме контроля (управления) экологическими рисками существует обширная литература. См., например: Винтер Г. Правовое регулирование допуска на рынок химических веществ // Современное экологическое право в России и за рубежом. С. 122 - 131; Дубовик О.Л. Анализ экологических рисков в России // Там же. С. 132 - 145; Дубовик О.Л., Гиряева В.Н. Рецензия на книгу: Г. Винтер, Б. Хансюргенс, Г. Гинцки. Взвешивание рисков и стоимости (расходов) в европейском праве обращения с химическими веществами: Исследовательский доклад 2971/8084 // Государство и право. 2000. N 9. С. 119 - 121; Иойрыш А.И. Концепция риска: его оценка и управление им // Обеспечение безопасности населения и территорий (Организационно-правовые вопросы). М.: ИГП РАН, 1994. С 19 - 26; Кек В. Основы менеджмента рисков в экологическом праве Германии // Правовое регулирование проблем безопасности / Под ред. Н.И. Махутова. М.: ФЦНТП, 2002. С. 140 - 144; Он же. Менеджмент рисков в охране окружающей среды в ФРГ // Право и политика. 2000. N 5. С. 118 - 125; Правовые и экономические проблемы управления безопасностью и рисками. Сб. статей. М.: ФЦНТП, 2003. 121 с.; Хоружая Т.А. Методы оценки экологической опасности. М.: Экспертное бюро-М, 1998. 224 с. и др.
<19> ; S. 75.
<20> См.: Постановление Европейской комиссии об основах реализации принципа профилактики (Leitlinien der Komission uber die Anwendung der Grundsatzes der Versorge. Kom..., 2000. I).

В соответствии с рекомендациями Комиссии этот принцип означает менеджмент рисков с принципиальным принятием остаточных рисков. Это положение, выработанное доктриной европейского экологического права, управлением и судебной практикой означает - довольно четко, - что в принципе обществу необходимо принять в качестве теоретически мыслимых, но практически малореальных рисков, что опасность лежит в области политической ответственности. Если какие-то меры в рамках этого принципа считаются необходимыми, то они должны соотноситься с необходимым уровнем защиты <21>. При этом следует учитывать, что такого рода меры не должны быть дискриминирующими при применении. Они должны согласовываться с уже ранее осуществленными мерами по охране окружающей среды. Наконец, они должны основываться на исследовании потенциальных выгод и рисков (расходов, издержек), а также должны быть проверены и оценены в свете новейших научных достижений <22>.

<21> Только в качестве одного из многочисленных примеров см.: Швайгер Т. Доклад "Расширение ЕС и генетически модифицированные организмы: попытка поразить движущуюся мишень. Вступление в ЕС и его влияние на агропромышленную и пищевую политику стран Центральной и Восточной Европы". Киев: БИИЦ "Зеленое досье", 2001. 35 с.
<22> Jans J.-H., von der Heide A.K. Op. cit. P. 37 ff.

В правовом смысле, как отмечается практически повсеместно в эколого-правовой литературе, из этого принципа вытекает необходимость толкования ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества. Дело в том, что Сообщество при выработке экологической политики должно учитывать научные и технические данные. При этом оно не должно пользоваться "предлогом ожидания", не оставляющего сомнений доказательства причинной связи, для нежелательных экологических эффектов <23>.

<23> См.: Там же. С. 38.

Согласно этому принципу для мер по охране окружающей среды вполне достаточно предварительных индикативных научных данных <24>.

<24> См.: Там же. С. 37. В этом плане показательны результаты исследования рисков при вводе химических веществ в оборот. Подробнее о них см.: Винтер Г. Правовое регулирование допуска на рынок химических веществ, а также указанную выше рецензию на книгу Г. Винтера, Б. Хансюргенса, Г. Гинцки.

Во вторичном праве пример формулирования (обозначения) этого принципа можно найти в Директиве 98/81, принятой во изменение Директивы 90/219 о применении генно-инженерно-модифицированных организмов в закрытых системах <25>. Статья 5 этой Директивы устанавливает, что при сомнениях в определении класса предложенного применения в закрытых системах надо применять более строгие меры защиты, если только не доказано, что применение менее строгих мер оправданно; при этом еще необходимо получить разрешение компетентного органа <26>. В качестве другого примера может быть приведено приложение 1У Директивы 96/61 об интегративном предотвращении и уменьшении загрязнения окружающей среды. Эта Директива включает положение, согласно которому при определении наилучшей доступной техники следует помимо прочего исходить из принципов профилактики и предотвращения. Они встречаются в судебной практике Европейского суда <27>.

<25> Abl. EG, 1998; N L. 330/13. Assaciation Greenpeace France / Ministere de 1 Agriculture et de la Piche - Slg. I, 2000. S. 1651. Аналогичные вопросы обсуждаются и российскими специалистами. См.: Обеспечение экологической безопасности при использовании генетически модифицированных организмов. Сборник материалов Круглого стола Всероссийской конференции по экологической безопасности (4 - 5 июня 2002 г.). М.: РРЭЦ, 2002. 256 с.
<26> Abl. EG 1996. N L. 257/26.
<27> На примерах 50 дел по экологическим спорам данную проблему рассматривает Л. Кремер.

1. Принцип предосторожности (предотвращения, предусмотрительности). Экологическая политика Сообщества базируется на принципе "Предотвращать - лучше, чем потом исправлять" и, соответственно, требует проведения надлежащих мер во исполнение этого принципа. Указанный принцип позволяет действовать в защиту окружающей среды на более раннем временном отрезке. Это означает приоритет предотвращения вреда, а не его возмещения. Очень четко данное положение прослеживается в Директиве 94/62 об упаковках и отходах от упаковок <28>. Наилучшее средство уменьшения отходов от упаковок - это уменьшить объем упаковок. Статья 9 указанной Директивы требует принятия мер с целью, чтобы упаковки попадали на рынок только в том случае, если они соответствуют всем требованиям данной Директивы. Принцип предотвращения в определенном смысле является, по выражению Я.Х. Янса, "предступенью" принципа профилактики. Он является более широким и в рамках превентивности изменяет требования к причинной связи. Если европейское право разделяет два этих принципа, то есть предосторожности и профилактики, с чем согласны далеко не все, то нужно разделять и меры по их реализации, что крайне затруднительно практически. Например , Л. Кремер считает, так же как и подавляющее большинство немецких специалистов в области экологического права, что по своей сути это одно и то же. Эти два принципа настолько трудно разделить по содержанию и реализации, что не имеет практического смысла рассматривать их по отдельности <29>. И все же в европейской эколого-правовой доктрине превалирует мнение, что основания и аргументы для разделения этих принципов достаточно четко отражены в законодательстве об охране окружающей среды. Но в немецком праве столь же подробно аргументировано и закреплено в законодательстве: принцип предотвращения поглощается принципом профилактики <30>. Так, Третья программа действий по охране окружающей среды Европейского сообщества <31> нацелена на предотвращение загрязнения окружающей среды и чрезмерного использования природных ресурсов (средообразующих элементов). Поэтому для Третьей программы было важно улучшить необходимое знание и информацию и сделать ее более доступной для всех участников принятия решений (экологически значимых), включая общественность <32>, а также выработать процедуры, в которых будут учитываться соответствующие знания на ранних стадиях принятия решения для фиксации деятельности, которая существенно влияет или может повлиять на окружающую среду.

В этой связи показательны предписания Директивы об экологической экспертизе <33>. Преамбула к ней содержит отсылки на первые три Программы действий в области охраны окружающей среды Европейского сообщества (принятые соответственно в 1974, 1977 и 1983 гг.). В ней подчеркивается, что наилучшая экологическая политика состоит в том, чтобы предотвращать экологический вред изначально, а не бороться с его последствиями. Экологическая экспертиза является сама по себе особым примером инструмента, где принцип предупреждения играет существенную роль <34>. В рамках Третьей программы действий по охране окружающей среды этому принципу соответствует предложение надзора за принятыми мерами с целью отслеживания их реализации и приведения в соответствие с новыми условиями и полученными знаниями. В этой связи необходимо упомянуть Директиву о приведении в соответствие технических стандартов с техническим и научным прогрессом <35>.

<33> Директива 85/337 // Abl. EG, 1985. N L 175/40; позднее она была изменена.
<34> Такой позиции придерживаются и зарубежные, и российские специалисты. См., например: Боголюбов С.А. Государственно-правовые проблемы экологической экспертизы // Государство и право. 1996. N 11. С. 105 - 126; Бринчук М.М. Правовой институт экологической экспертизы и ее принципы // Журнал российского права. 1998. N 9. С. 28 - 35; Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Под ред. М.М. Бринчука. М.: Бек, 1999. 224 с.; Краснова И.О. Оценка воздействия на окружающую среду и порядок вынесения государственных решений: опыт США // Экологическое право. 2001. N 2. С. 43 - 47; Сапранова О.И. Проблемы экологической экспертизы в эколого-правовых и иных специальных исследованиях (обзор литературы за 1988 - 1994 гг.) // Вестник МГУ. 1994. N 6; Храмова Ю.Р. К вопросу о правовых проблемах осуществления экологической экспертизы // Государство и право. 2000. N 8. С. 11 - 17; Черп О.М. и др. Экологическая оценка и экологическая экспертиза. М.: СоЭС, 2001. 312 с.
<35> См.: Директиву 86/278 (Abl. EG. 1986. N L 181/6), в частности статью 13 этой Директивы - об охране окружающей среды и особенно земель при использовании осадков сточных вод в сельскохозяйственном производстве.

Принцип предусмотрительности (как он именуется в немецком экологическом праве) перекочевал в право Сообщества из национального права ФРГ. Однако его значение в праве Сообщества отличается от его "родного" смысла. Принцип предусмотрительности в европейском праве имеет одновременно методологическое и стратегическое наполнение. Методологически в принцип заложены индикаторы для оценки рисков. Стратегически, как считает Г. Винтер, он содержит требования для принятия решения о вмешательстве. В обоих случаях он стимулирует осторожность: в случае оценки рисков научная неуверенность не может быть взята за основу, но должна быть изучена с точки зрения того, есть ли хоть малейшие показатели рисков, возможности интерполяции известных фактов и т.д. Аналогично следует оценивать ситуацию и действовать в случае принятия решений о действиях. Научная неуверенность в такой необходимости не может служить достаточным основанием для уклонения от мер предупреждения.

Принцип предусмотрительности в немецком праве кроме указанных выше аспектов и проявлений имеет также инструментальное и действительное наполнение. Действительное наполнение должно рассматриваться при оценке рисков с точки зрения последствий во времени и месте, возможностей причинения вреда особо чувствительным товарам, возможного раздражения и низкого уровня вреда. Инструментальное наполнение относится к набору средств, относящихся к принципу.

Действительное наполнение практически не представлено в статье 174 Договора об образовании Европейского сообщества. Инструментальное наполнение, возможно, содержится в принципах предупреждения и восстановления источников. Следует включить оба этих принципа в перечень статьи 174.

Джоан Скотт, например, рассматривая принцип предосторожности, его толкования и применения Европейским судом, выявляет его роль по отношению к реализации других экологических принципов <36>. В соответствии с Договором данный принцип установлен в соответствии с сущностью экологической политики Европейского союза и при этом служит применению других значительных экологических принципов, например так называемого принципа "интеграции", обозначенного в ст. 6 Договора ЕС. В настоящее время Европейский суд поддерживает применение принципа использования мер предосторожности в иных сферах политики Сообщества, таких как сельское хозяйство и охрана здоровья населения. Это не отвечает на вопрос, какое именно применение принципа полезно для принимающих решения лиц, и Д. Скотт касается этого, подразумевая последние прецеденты в данной сфере. Она, в частности, затрагивает вопрос, каким образом европейская судебная система при необходимости оценки "рационального" риска опирается на вышеназванный принцип или как органы ВТО в своей деятельности ориентируются на указанный подход.

<36> Scott J. The Precautionary Principle before the European Courts // Principles of European Environmental Law. P. 51 - 74.

1. Принцип источника. Экологическая политика Европейского сообщества основывается на принципе "Бороться с экологическим вредом приоритетно в его источнике". Для предотвращения экологического вреда желательно использовать интегрированную технику предотвращения. Принцип источника содержит стандарты выбросов (эмиссий) вместо стандартов экологического качества, например, в области загрязнения вод и воздуха. Так, ст. 6 Директивы 76/464 касательно загрязнения путем сброса определенных опасных веществ в воды предусматривала показатели выбросов субстанций из "черных списков" <37>. Страна - член ЕС хотя и могла добиваться преследования качественных целей вместо выполнения показателей по выбросам, но только в том случае, если могла доказать Комиссии, что цели качества выполняются во всем регионе, затронутом этим экологическим вредом. Наличие немецкого влияния подтверждается использованием принципа источника в Директиве TiO2 (двуокись титана). В принципе по общему правилу следует, конечно, применять показатели, указанные в Директиве, но у стран - участниц ЕС есть альтернатива, согласно которой и в соответствии со ст. 8 Директивы они могут независимо от европейских предписаний устанавливать цели качества. Правда, здесь существует важное условие: для использования средств национального правового регулирования необходимо получить разрешение Европейской комиссии.

Как отмечается в литературе, данный принцип сыграл совершенно неожиданную роль (и в этом проявилось его значение) в решении Европейского суда о регионе Валлония (Бельгия). По конкретному делу надо было решить вопрос о том, в каком объеме следует признавать дискриминирующими ограничения импорта чужих отходов Валлонским регионом <38>. С точки зрения Европейского суда в соответствии с этим принципом каждый регион, община или иная управленческая единица должны принять необходимые меры для гарантии размещения, переработки и уничтожения собственных отходов. Отходы должны быть уничтожены как можно ближе к источнику их образования, а транспортировка должна быть также ограничена. Соответственно, Суд признал не дискриминирующими установленные в Валлонии ограничения на ввоз отходов из определенных регионов и приравнял в этом смысле принцип источника к принципу, действующему в праве отходов, - уничтожение их вблизи от места образования.

<38> Решение C 2/90 N C 112/I "Комиссия против Бельгии". Slg. I, 1992, S. 4431.

1. Загрязнитель платит. Содержание этого принципа, пожалуй, наиболее подробно освещается в российской эколого-правовой литературе. Широко известны судебные процессы и дискуссии по поводу формулировок принципа в действующих актах российского законодательства и в связи с попыткой его отмены и восстановления в качестве одного из ведущих принципов охраны окружающей среды в нашей стране.

Надо сказать, что экологическая политика Европейского сообщества практически изначально учитывала этот принцип и по сей день базируется на нем: это означает, что "причинитель платит". Согласно данному принципу причинитель вреда несет ответственность и расходы, возникшие в результате нанесения ущерба окружающей среде. Указанный принцип противопоставляется принципу несения ответственности обществом, согласно которому расходы, возникшие в результате причинения вреда окружающей среде, несет общество в целом. Фактически (и юридически) - при всей критике <39> - именно этот принцип является краеугольным в европейской экологической политике и был ее составной частью с самого начала (даже в Первой эколого-политической программе действий в области охраны окружающей среды <40>). Он также упоминается в Рекомендации 75/436 (Евратом и Совет) о распределении расходов и вмешательстве публичной власти при назначении природоохранных мер <41>.

<39> На "слабые" места указывает и Л. Кремер. Он пишет: "Но и в Европейском сообществе такая система воплощена только частично... надо учитывать, что у многочисленных экологических проблем, таких как изменение климата, гибель лесов, эрозия почв, загрязнение морей, смог в мегаполисах, причинитель неопределим. Это приводит к тому, что с вредными воздействиями на окружающую среду борются либо государственные организации, либо никто". Более того, он считает, что данный принцип "в своей основе есть экономический принцип распределения расходов, а не правовой" (Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указ. соч. С. 138 - 139).
<40> Abl. EG. 1973. N C 112/I; Подробнее см.: Vandekerckhove K. The Polluter Rays Principle in the European Community. 1993 // YEL. P. 201 - 262.
<41> AB1. EG. 1975. N L 194/1.

Данный принцип должен мотивировать уменьшение вредных воздействий на окружающую среду и способствовать разработке технологий производства экологически дружественных продуктов. Он может быть реализован при помощи утверждения экологических стандартов. Предприятия - адресаты экологических стандартов должны осуществлять инвестиции в производственные процедуры. Тем самым устанавливается, что причинитель (загрязнитель) действительно платит. Обратной стороной медали, как подчеркивает Я.Х. Янс, является то, что нельзя заставить платить за экологический вред лица и предприятия, которые его не производили, т.е. причинитель не платит <42>.

Во вторичном праве, как подчеркивают специалисты, можно найти множество примеров применения этого принципа. Так, ст. 15 Директивы 75/442 об отходах <43> установила, что расходы за устранение отходов согласно принципу "причинитель (загрязнитель) платит" должны распределяться следующим образом между: 1) владельцем отходов, который передает их предприятию по сбору отходов или другому предприятию, которое имеет право на хозяйственное обращение с отходами, и/или 2) предыдущими владельцами или производителями продукции, которая стала отходом.

<43> AB1. EG. 1975. N L 194/47. Она была заменена Директивой 91/692 // AB1. EG. 1991. N L 377/48.

1. Защитное условие. Об этом принципе в российской литературе пишут значительно меньше, чем о принципе "загрязнитель платит" и других, рассмотренных выше. Поэтому, на наш взгляд, целесообразно охарактеризовать его в данной работе, тем более что в российском экологическом законодательстве он фактически используется, хотя и не рассматривается в качестве принципа. Согласно ч. 2 ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества меры по гармонизации в целях охраны окружающей среды могут содержать защитные условия, которые уполномочивают страны - члены ЕС в срочных (неотложных) случаях принимать временные меры по охране окружающей среды по эколого-политическим причинам. Но они (эти меры) ни в коем случае не могут быть обусловлены экономически и подлежат контрольной процедуре со стороны Сообщества.

На практике встречается довольно много примеров такого рода защитных условий. Например , статья 11 Директивы 91/414 о введении средств защиты растений устанавливает, что страна - участница Европейского союза в тех случаях, когда и если она имеет причину полагать, что допущенное согласно Директиве средство (агрохимикат, пестицид) представляет опасность для здоровья человека, животных и для окружающей среды, его продажу и использование можно временно запретить или ограничить; статья 32 Директивы о биоцидах <44> предусматривает, что в случаях, когда у страны - члена ЕС имеется причина полагать, что если допущенный согласно Директиве биоцид представляет опасность для здоровья человека или животных или для окружающей среды, то его продажу и использование можно временно запретить или ограничить. Но при этом в обоих случаях она (страна) должна о принятом решении временного запрета или ограничения сообщить как Европейской комиссии, так и другим государствам - членам ЕС. Решение по данному вопросу выносится в течение 90 дней. Это фактически означает тот минимальный срок, на который может рассчитывать страна - инициатор введения временных запретов или ограничений.

<44> Биоциды - часто встречающийся термин европейского экологического (в отличие от российского, где общепринятым является понятие пестицидов), который означает общее название для химических веществ, применяемых в целях борьбы с вредителями растений. Различают: акарициды (средства против клещей), альгициды (средства против водорослей), бактерициды (против бактерий), фунгициды (против грибов), гербициды (против сорняков), инсектициды (против сорняков), моллюскициды (против улиток), нематоциды (против червей), родентициды (против грызунов), вирициды (против вирусов). См.: Окружающая среда. Словарь-справочник. В 2-х томах. Том 1. М.: Прогресс, 1999. С. 54. О правовом регулировании обращения с биоцидами в специальном параграфе по российскому законодательству согласно Федеральному закону "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" от 19 июля 1997 г. (СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3510); это средства борьбы с вредителями и болезнями растений, ядохимикаты, используемые в сельском и лесном хозяйстве и включенные в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации (подробнее о правовом статусе и режиме использования этих опасных веществ см.: Дубовик О.Л. Экологическое право. Учебник. С. 413 и след.; Крассов О.И. Экологическое право. Учебник. М.: Дело, 2002. С. 483 - 486).

Дополнительные классификации принципов экологической политики. Здесь можно выделить достаточно, на наш взгляд, прагматичную классификацию принципов экологической политики, которая разработана профессором Г. Винтером, руководителем Института европейского экологического права Университета г. Бремен (ФРГ), проведшего в течение последнего десятилетия ряд исследований актуальных проблем экологической политики и права ЕС <45>. Опишем в основных чертах предложенную им концепцию.

<45> См., в частности, отчет о конференции "30 лет экологического права ЕС", состоявшейся в Берлине 24 - 26.09.2005: Дубовик О.Л. Экологическое право ЕС: формирование, развитие, достижения и актуальные задачи // Право и политика. 2004. N 12. С. 64, а также цитированные выше работы Г. Винтера, в том числе опубликованные на русском языке.

Г. Винтер выделяет и рассматривает основные экологические принципы Сообщества, используя для этого не только тексты учредительных Договоров и других актов ЕС, но и признанные положения эколого-правовой доктрины о принципах экологической политики. В качестве самостоятельных, в отличие от других ученых, он рассматривает следующие принципы, характеризующие направления развития экологического права:

1. принцип высокого уровня защиты окружающей среды;
2. принцип поддержки и улучшения качества окружающей среды;
3. принцип стимулирования международных средств регулирования;
4. принцип учета факторов местного (регионального) значения;
5. принцип предусмотрительности;
6. принцип предупреждения;
7. принцип источников;
8. принцип ответственности за загрязнения <46>.

Так как указанные принципы могут показаться достаточно бескомпромиссными, статья 174(3) Европейской конвенции дает возможность подвести под них более реалистичную (прагматическую) основу. Согласно данной статье при реализации политики Сообщества следует равно принимать во внимание:

1. доступную информацию научного и технического свойства;
2. региональные различия в условиях окружающей среды;
3. преимущества и недостатки;
4. уровень экономического и социального развития Сообщества;
5. сбалансированное развитие регионов.

Анализируя содержание и взаимодействие этих принципов в рамках и с ориентацией на реализацию целей экологической политики ЕС, Г. Винтер, далее, учитывает также принцип интеграции, который занимает особое место в системе правовых принципов Европейского сообщества. Данный принцип является комплексным и способствует перенесению принципов экологической политики в иные области действия Сообщества. Дополнительно здесь приходится считаться с тем, что такой принцип, как принцип устойчивости развития, - несмотря на документы, принятые на Конференции в Рио-де-Жанейро, и масштабные меры, принимаемые ЕС для его реализации, - не указывается напрямую как принцип экологической политики ЕС, а является задачей Сообщества в целом и своеобразной характеристикой принципа интеграции <47>.

<47> Winter G. Op. cit. P. 14.

Рассматривая правовое значение принципов для институтов Сообщества, Г. Винтер подчеркивает, что достаточно спорным является вопрос о том, можно ли считать принципы непосредственно действующими или же декларативными. Однако, несомненно, по его мнению, можно выделить четыре основных направления, в которых проявляется функциональная роль принципов:

1. предоставление Сообществу полномочий по принятию решений;
2. уточнение компетенции Сообщества в сфере принятия решений;
3. возложение на Сообщество обязанности действовать;
4. предоставление Сообществу полномочий внедряться в область основных гарантированных прав.

Учитывая предписания ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества, для лучшего понимания правового воздействия принципов рекомендуется разделять две области:

• область, в которой принципы делают деятельность Сообщества возможной, а тем самым предоставляют возможность действовать уполномоченным на то органам и институтам ЕС, - как в первом и четвертом случаях;
• область, в которой принципы формируют или даже инициируют деятельность Сообщества, то есть их можно обозначить как направляющие функции, - как во втором и третьем случаях.

Используя эту самую общую схему, Г. Винтер рассматривает функцию предоставления полномочий, разделяя при этом предоставление возможности реализации компетенции Сообщества как таковых и предоставление возможности ограничения основных прав и свобод.

Применение принципов экологической политики в судебной практике ЕС. Большинство ученых и судебная практика склоняются к тому, что для экологических принципов возможность их применения судами не вызывает сомнений и без отсылки к статье 174 договора об образовании Европейского сообщества. Европейский суд также рассматривает их как обязательные в правовом смысле, равно как принципы и критерии (аспекты) <48>. При этом нужно учитывать, что толкованием принципов и аспектов Европейский суд занимается исключительно самостоятельно, не передавая эту компетенцию политическим инстанциям. Л. Кремер отмечает, что Европейский суд осуществляет свою деятельность на основании ст. 220 - 245 Договора об образовании Европейского сообщества, и указывает, что "по экологическим вопросам Суд пока принял около 400 решений. Он пытается при этом - часто с большим успехом - толковать современное экологическое право эколого-дружественно и усиливать охрану окружающей среды <49>. Л. Лаврийсен, судья Конституционного Суда Бельгии, в своем докладе на конференции "30 лет экологического права ЕС" подчеркнул, что "за годы своей деятельности Суд справедливо развил серию общих доктрин, которые способствовали эффективности европейского права в целом. Эти доктрины также важны для развития экологического европейского права" <50>. Однако в своих решениях он устанавливает только право, а точнее - компетенцию органов Сообщества по регулированию какой-то материи, пока не установлено в судебном порядке обязательство по принятию мер на основе принципов и аспектов экологической политики. Но такая обязанность действовать может быть введена из других решений Европейского суда по отношению к иным политическим отраслям. Однако интерпретировать содержание этих общих положений необходимо с определенной осторожностью, так как судебной защитой пользуется только ядро данной программы обязательств. Все, что выходит за эти рамки, подпадает под рассмотрение законодателя <51>. Л. Лаврийсен подчеркивает: "Начиная с 7 февраля 1985 г., когда было принято решение по делу L, Association de defence des brulens d,hulles usages, Суд признает, что защита окружающей среды - это "требование мандата", который в отсутствие полноценной гармонизации законодательства может оправдать ограничивающие торговлю меры в государствах-членах" <52>.

<48> Об этом см. судебную практику Европейского суда, в частности решения: C-180/96. BSE-Slg. 1 (1998). S. 2265; C-341/95. Bettati-Slg.l (1998). S. 4355.
<49> Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указ. соч. С. 153.
<50> Право и политика. 2004. N 12. С. 65.
<51> Winter G.P. Op. cit. S. 7807.
<52> Право и политика. 2004. N 12. С. 65. Более того, он считает, что Суд развивает основные доктрины европейского экологического права в нескольких направлениях. В первую очередь это принуждение регулирования, т.е. "обязывание государств - членов ЕС ввести в рациональное законодательство нормы Сообщества, перенести и обеспечить практическое применение директив, непосредственный эффект от их действия, их интерпретацию. Привлечение к ответственности государств - участников ЕС за нарушение правовых норм Сообщества также способствует эффективному применению европейского экологического права" (Там же. С. 65).

Наибольший интерес для российских ученых и практиков представляют вопросы: как экологические принципы и аналогичные им нормы в настоящее время используются и применяются судебной системой в европейских странах в случае принятия правовых решений, а также - в какой степени экологические принципы, обозначенные в Договоре, находятся под влиянием подхода Европейского суда справедливости в конкретных значительных случаях. Экологические принципы применяются не только Европейским судом, но и судами на национальном уровне <53>.

<53> О применении европейского экологического права в Италии, германии и других странах - участницах ЕС см.: Grassi S. The Environmental Principles of the EC Treaty as a Legal Basis for Judicial Decisions in the Italian Case Law // Principles of European Environmental Law. S. 115 - 125; Montini M. Further Observations on the Application of EC Environmental Principles before Italian National Courts // Ibid. S. 127 - 130; Lieselotte Smorenburg-van Middelkoop. European Environmental Principles in Dutch Gase Law // Principles of European Environmental Law. S. 133 - 158; Angel-Manuel Moreno. The Application of the Core EC Environmental Principles by Spanish Courts // Principles of European Environmental Law. P. 181 - 192.

Особый интерес при анализе действия принципов ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества представляют основания для выхода за рамки массива подзаконных нормативно-правовых актов. В литературе отмечается, что в области подзаконных актов страны-участницы имеют право согласно статьям 94(4) и (5) Договора об образовании Европейского союза и/или статье 176 Договора об образовании Европейского сообщества при некоторых обстоятельствах принимать постановления, выходящие за рамки права Сообщества. В этом вопросе важна применимость принципов экологического права как оснований таких действий. Любая дополнительная деятельность возможна в силу указанных статей "в связи с защитой окружающей среды". Таким образом, указанные основания предоставляют возможность, но одновременно и устанавливают ограничения для дополняющей деятельности стран-участниц <54>.

<54> О реализации принципов в судебной практике см. также: Дубовик О.Л., Степаненко В.С. Указ. соч. С. 128 - 130.

Библиография:

1. Винтер Г. Правовое регулирование допуска на рынок химических веществ // Современное экологическое право в России и за рубежом. 2001.
2. Дубовик О.Л. Анализ экологических рисков в России // Современное экологическое право в России и за рубежом. 2001.
3. Дубовик О.Л., Гиряева В.Н. Рецензия на книгу: Г. Винтер, Б. Хансюргенс, Г. Гинцки. Взвешивание рисков и стоимости (расходов) в европейском праве обращения с химическими веществами: Исследовательский доклад 2971/8084 // Государство и право. 2000. N 9.
4. Иойрыш А.И. Концепция риска: его оценка и управление им // Обеспечение безопасности населения и территорий (Организационно-правовые вопросы). М.: ИГП РАН, 1994.
5. Кек В. Основы менеджмента рисков в экологическом праве Германии // Правовое регулирование проблем безопасности / Под ред. Н.И. Махутова. М.: ФЦНТП, 2002.
6. Кек В. Менеджмент рисков в охране окружающей среды в ФРГ // Право и политика. 2000. N 5.
7. Правовые и экономические проблемы управления безопасностью и рисками. Сб. статей. М.: ФЦНТП, 2003.
8. Хоружая Т.А. Методы оценки экологической опасности. М.: Экспертное бюро-М, 1998.
9. Kloepfer M. Umweltrecht. Munchen: C.H. Beck, 1998. 4. Rn. 12. 82 ff.
10. Bender B. Op. cit. Rn.; Gethmann C.F., Kloepfer M. Handeln unter Risiko im Umweltstaat. Berlin, 1995.
11. Постановление Европейской комиссии об основах реализации принципа профилактики (Leitlinien der Komission uber die Anwendung der Grundsatzes der Versorge. Kom..., 2000. I).

References (transliteration):

1. Vinter G. Pravovoe regulirovanie dopuska na rynok khimicheskikh veshchestv // Sovremennoe ekologicheskoe pravo v Rossii i za rubezhom. 2001.
2. Dubovik O.L. Analiz ekologicheskikh riskov v Rossii // Sovremennoe ekologicheskoe pravo v Rossii i za rubezhom. 2001.
3. Dubovik O.L., Giryaeva V.N. Retsenziya na knigu: G. Vinter, B. Khansyurgens, G. Gintski. Vzveshivanie riskov i stoimosti (raskhodov) v evropeiskom prave obrashcheniya s khimicheskimi veshchestvami: Issledovatel"skii doklad 2971/8084 // Gosudarstvo i pravo. 2000. N 9.
4. Ioirysh A.I. Kontseptsiya riska: ego otsenka i upravlenie im // Obespechenie bezopasnosti naseleniya i territorii (Organizatsionno-pravovye voprosy). M.: IGP RAN, 1994.
5. Kek V. Osnovy menedzhmenta riskov v ekologicheskom prave Germanii // Pravovoe regulirovanie problem bezopasnosti / Pod red. N.I. Makhutova. M.: FTsNTP, 2002.
6. Kek V. Menedzhment riskov v okhrane okruzhayushchei sredy v FRG // Pravo i politika. 2000. N 5.
7. Khoruzhaya T.A. Metody otsenki ekologicheskoi opasnosti. M.: Ekspertnoe byuro-M, 1998.
8. Kloepfer M. Umweltrecht. Munchen: C.H. Beck, 1998. 4. Rn. 12. 82 ff.
9. Bender B. Op. cit. Rn.; Gethmann C.F., Kloepfer M. Handeln unter Risiko im Umweltstaat. Berlin, 1995.

Основные направления экологической политики Европейского союза (ЕС): постоянное усиление внимания к проблемам охраны окружающей среды; переход от упоминания экологических проблем в документах ЕС к принятию специальных обширных актов и программ действий; закрепление экологической политики в ряду иных политик, проводимых и поддерживаемых ЕС и его органами, странами-участницами; создание специальных образований для решения задач экологической политики и контроля в данной области; увеличение масштабов финансирования экологических мероприятий.

Согласно Договору об учреждении Европейского экономического сообщества целями ЕС в данной сфере является :

– сохранять, защищать и улучшать состояние окружающей среды;

– вносить вклад в защиту здоровья людей;

– добиваться разумного и рационального использования природных ресурсов;

– содействовать на международном уровне мерам, относящимся к межрегиональным и общемировым проблемам защиты окружающей среды.

В целом экологическая политика Сообщества в области охраны окружающей среды и рационального природопользования определяется как направленная на достижение высокого уровня защиты с учетом разнообразия ситуаций в различных регионах ЕС.

Принципы экологической политики ЕС , получившие дальнейшее развитие в проекте Конституции ЕС:

– принцип превентивных действий;

– принцип возмещения ущерба окружающей среде, главным образом путем устранения его источников;

– принцип оплаты ущерба теми, кто его причинил («загрязнитель платит»);

– принцип устойчивого развития, т. е. учет интересов настоящих и будущих поколений при использовании природных ресурсов;

– принцип выбора наилучшей из возможных охраны окружающей среды, согласно которому страны-участницы могут вводить более строгие меры, чем это предусмотрено актами ЕС.

Данный перечень принципов не является исчерпывающим.

Экологическая политика ЕС осуществляется наряду и согласованно с такими направлениями деятельности, как: индустриальная политика; энергетическая политика; транспортная политика; сельскохозяйственная и лесохозяйственная политика; политика в области туризма; торговая политика.

Наибольшее внимание в странах-участницах ЕС уделяется развитию экономических механизмов охраны окружающей среды (инвестиции, предоставление грантов и т. п.).

В целях реализации политики в области охраны окружающей среды и рационального природопользования и правовых предписаний экологического характера в праве ЕС широко применяются разрешительные и уведомительные процедуры . Обязательства по уведомлению предусмотрены для создания и использования генно-инженерно-модифицированных организмов.

По праву ЕС существует несколько видов лицензирования : на выбросы, на ухудшение качества окружающей среды, на производство и иной оборот продукции – разрешения на поставку на рынок пестицидов, биоцидов, импорт и экспорт озоноразрушающих веществ, особо охраняемых видов флоры и фауны и ряд других.

Специфические правовые инструменты – запрещения и обязательства действовать – в праве ЕС регулируются подробно. Это допустимость ограничения импорта из-за производств, наносящих вред окружающей среде, по международному торговому праву.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Природные ресурсы - это важнейший элемент развития человечества. Значительная часть ресурсов, которые используются человеком, невозобновляемая. Для благополучного существования общества, для обеспечения устойчивого и долгосрочного экономического развития необходима система, которая сможет эффективно управлять природными ресурсами.

В рамках Европейского Союза для этого создана Экологическая политика ЕС. Она направлена в первую очередь, на реализацию концепции «зеленой экономики». Также, Экологическая политика ЕС отвечает за снижения уровня негативного воздействия на окружающую среду, природные ресурсы, экосистемы, за улучшение их качества и эффективное использование. Именно для этого был создан и применяется широкий спектр инструментов Экологической политики. Она включает в себя такие инструменты как метод открытой координации, экологическая маркировка, системы экологического менеджмента. Однако, эти инструменты на данный момент не так широко распространены и основным механизмом интернализации негативного воздействия на окружающую среду и улучшения состояния природных ресурсов являются рыночные механизмы. Среди них в качестве основного механизма необходимо выделить экологические налоги. экологический политика налог

Именно экологические налоги являются основной мерой воздействия Экологической политики ЕС. Они действуют в девяти основных областях политики: энергетика, выбросы парниковых газов, а также, которые разрушают озоновый слой, качество воздуха, транспорт, вырабатываемые отходы, водные ресурсы, использование химикатов, потребление и производства, биоразнообразие, землепользование.

Таким образом, на сегодняшнем этапе вопрос оценки эффективности экологических налогов стоит особо остро. С одной стороны, они помогают справляться с негативным воздействием на природу, которое растет быстрыми темпами, так как растет производство. С другой стороны, они создают стимулы для производителей и потребителей сократить использование природных ресурсов, сделать их потребление более эффективным и применять экологически чистые технологи. Следовательно, оценка эффективности экологически налогов важна на данном этапе, так как результат их использования оказывает прямое воздействие на состояние окружающей среды, природных ресурсов, экосистем, здоровья человека и экономическое развитие.

Целью данной работы является оценка эффективности использования налогообложения как инструмента Экологической политики ЕС. В качестве проблемы выделяется выявление механизма воздействия экологических налогов и факторов, влияющих на эффективность их применения.

Главная задача данной работы заключается в определении, каким именно образом и какие факторы влияют на эффективность экологического налогообложения ЕС. В тоже время, важно задачи работы было выявление целей и задач Экологической политики ЕС и анализ инструментов, применяемых для их достижения. Также, в качестве одной из основных задач исследования был анализ воздействия реформы экологического налогообложения ЕС, ее потенциальное и реальное влияние, а также каким образом можно компенсировать негативный эффект от распределительного эффекта экологических налогов.

Объектом данной работы рассматривается налогообложение как инструмент Экологической политики ЕС, в то время как в качестве предмета определяется эффективность использования экологических налогов.

Данная работа основывается на применении факторного и регрессионного анализа. Были рассмотрены 11 показателей, характеризующие производство и потребление, состояние окружающей среды и качество государственного регулирования для определения эффективности использования экологического налогообложения. Регрессионный анализ был использован для определения характера взаимосвязи, а факторный для объединения переменных, которые характеризуются высоким уровнем корреляции.

Данная работа состоит из трех глав. В первой главе анализируется Экологическая политика ЕС, ее цели и задачи, также рассматриваются ее основные инструменты по улучшению состояния окружающей среды и экономического благосостояния. В этой же главе рассматриваются основные типы экологических налогов, используемые в ЕС: налоги на транспортные средства, в энергетическом секторе, на выбросы и загрязнения, а также на использование природных ресурсов. Во второй главе был проведен была выдвинута гипотеза о зависимости эффективности экологических налогов от показателей, характеризующие экономическое и политическое развитие страны и состояние ее природных ресурсов и экосистем. Также был проведен анализ факторов, влияющих на уровень поступлений от экологических налогов, а также была оценена эффективность их использования. В третей главе данной работы анализируется реформа экологических налогов ЕС, потенциал ее воздействия на улучшение экологического состояния и экономического благосостояния, основываясь на результатах в странах-членах ЕС, где те или иные структурные изменения системы налогообложения были произведены. В тоже время, в этой главе рассматривается механизмы компенсации негативного воздействия реформы экологического налогообложения как меры по изменению налоговой системы и меры по перераспределению доходов от экологических налогов.

Глава 1. Цели, задачи и инструменты Экологической политики ЕС

1.1 Экологическая политика ЕС

Глобальный экономический кризис, рост цен на сырье и более осознанный подход к использованию окружающей среды подтолкнули к созданию концепции «зеленой экономики». Это модель во многом отображает понимание того, что экономический рост, который основывается на постоянном росте потребления ресурсов и уровня выбросов и загрязнений, не может согласоваться с концепцией устойчивого развития.

В принципе, можно сказать, что экологическая политика ЕС, основываемая на концепции «зеленой экономики», направлена на достижение двух основных целей. Первая цель - это построить такую модель экономического развития, которая не будет включать в себя увеличение объёма используемых природных ресурсов, т.е. подразумевает эффективное использование ресурсов. Однако, само по себе эффективное использование ресурсов не гарантирует снижение или хотя бы сохранение уровня потребления ресурсов, все еще существует проблема чрезмерного спроса. Таким образом, для достижения устойчивости нужно фокусироваться на состоянии экосистемы.

В тоже время необходимо отметить тот факт, что в любом случае вместе с этими двумя пунктами необходимо рассматривать и третью задачу - повышение уровня благосостояния человечества. Этот элемент политики очень важен так как зачастую выгода, получаемая за счет природопользования, и ущерб, связанный с ухудшением состояния окружающей среды, не всегда получают свое отображение в виде рыночных механизмов, а, следовательно, их необходимо учитывать отдельно. В тоже время, важно обеспечить систему, при которой будет возможно равное распределение выгод и издержек от перестройки экономики.

Такая концепция представляет собой во многом абстрактное понятие «зеленной экономики», поэтому было необходимо разработать четкое понимание того, в каком состоянии находится экономика и куда должны вести изменения. Для Европейского союза во многом эти четкие цели и планируемые изменения были описаны в рамках стратегии развития Европа 2020. Первая стратегия в экологии была сформулирована в докладе Европейского экологического агентства в 2012 году. В этом докладе были обозначены первые 6 целей экологического развития ЕС. В вопросах сохранения биоразнообразия, должен быть достигнут охранный статус биологических видов и создана сеть Natura 2000, для борьбы с изменением климата должен быть ограничен рост средней температуры до 2 С в глобальном масштабе. Цели по качеству воды и воздуха - достижения такого уровня качества, который не приводит к негативным последствиям для здоровья человека. Также важным вопросом стало препятствие исчезновения биоразнообразия.

Так, результаты на 2015 год оказались неоднозначными, часть целей такие как охранный статус биологических видов и использование воды были частично достигнуты, в то время как остальные вопросы характеризуются положительным трендом. Однако они показывают, что ЕС добился значительного прогресса на пути повышения эффективности использования ресурсов, причем успех в этой сфере больше чем в вопросах сохранения экосистем.

В 2013 году цели и задачи экологической политики ЕС были несколько пересмотрены и сформулированы в новом докладе Европейского экологического агентства от 2013 года. Всего были выделены 63 обязательные цели и 69 рекомендованные задачи. Большинство из заявленных целей и задач направленны непосредственно на снижение уровня загрязнения окружающей среды и уменьшение объема использования природных ресурсов, а также в целом на улучшение качества окружающей среды. Задачи включают в себя также и косвенные вопросы Экологической политики такие как сбор информации и данных, мониторинг, создание детальных планов по достижению целей.

Все цели и задачи Экологической политики определены на период с 2013 по 2050 года для девяти основных проблемных областей: энергетика, выбросы парниковых газов и веществ, разрушающих озоновый слой, качество воздуха, транспорт, отходы, вода, использование химикатов, потребление и производства, биоразнообразие, землепользование.

Так, в сфере энергетики основные цели связаны с возобновляемыми источниками и объединены планом «20-20-20». Подразумевается 20% снижение объема выбросов парниковых газов по сравнению с уровнем 1990 года, 20% рост энергоэффективности к 2020 году и рост доли возобновляемых источников в энергопотреблении на 20%. Увеличение энергоэффективности должно заключаться в сохранении 368 тонн нефтяного эквивалента к 2020 году. Однако, необходимо отметить, что эта задача в большей степени нашла свое отображение не в экологических директивах, а в Плане ЕС по энергоэффективности и соответствующей Директиве по энергоэффективности. В тоже время, обязательства по возобновляемым источникам основываются на двух предыдущих целях: электричество, полученное с помощью возобновляемых источников, должно составить 21% от общей потребляемой энергии к 2010 году, а также использование биоэнергии должно быть увеличено как минимум на 50% в 2010 году по сравнению с 2003 (с 69 миллионов тонн нефтяного эквивалента до 150). Более того, ЕС взял на себя обязательства в этой сфере в рамках международного сотрудничества, например, Европейская энергетическая хартия 1991 года, Протокол по энергоэффективности и соответствующим аспектам охраны окружающей среды к Энергетической хартии.

Как уже было отмечено у ЕС есть цель по уменьшению выбросов парниковых газов на 20% к 2020 году, наряду с этой целью в рамках Экологической политики была выделена задача по уменьшению объема на 80-95% к 2050 году. Межправительственная группа экспертов по климатическим изменениям считает, что такое снижение позволит замедлить рост средней температуры на 2 градуса. Касаемо озоноразрушающих веществ, то в соответствии с регламентом, производство и использование гидрохлорфторуглеродов должно быть прекращено к 31 декабрю 2019 года. На международном уровне, их применение регулируется Венской конвенцией о защите озонового слоя и Монреальским протоколом.

В области загрязнения воздуха, главная цель - это создание долгосрочной программы Sixth Environment Action Programme для достижения качества воздуха, который не оказывает негативное воздействие на здоровье. Так, цель на 2020 год состоит из сокращения на 47% уменьшения продолжительности жизни в результате наличия твердых частиц в воздухе, на 74% снижения избыточного отложения кислот в лесах и на 39% в водоемах, а также снижение на 43% негативного воздействия от загрязнений на экосистему. Эти цели ведут за собой сокращение выбросов диоксида серы на 82%, оксида азота на 60%, аммиака на 27%. Также действуют Директивы ЕС, которые устанавливают целевые значения концентрации никеля, мышьяка, кадмия в воздухе.

В вопросах охраны водных ресурсов к 2020 году страны-члены ЕС должны уменьшить негативное воздействие на пресные ресурсы, прибрежные и морские воды, улучшить качество воды, ее химический состав, а также ввести стандарты для питьевой воды и для водопроводной воды. Основной документ регулирующий водные ресурсы - это Водная рамочная директива ЕС от 2003 года. Она распространяется на все водные ресурсы и экосистемы ЕС. Именно в ней сформирована основная цель по водным ресурсам - достижение «хорошего» водного статуса. Однако, на данный момент нет четких характеристик этого термина. С одной стороны, это химический статус, т.е. соответствие стандартам содержания опасных веществ в воде, а с другой стороны, что значит экологический статус - не определено.

Новые задачи были сформулированы по вопросам отходов и мусора - введена программа по ограничению использования неперерабатываемых материалов к 2020 году. Также существует концепция постепенного перехода к безотходному производству. В частности, страны-члены ЕС должны к 2030 году повысить долю переработки упаковочных отходов до 75%, достичь минимальных необходимых критериев для переработки отходов, т.е. процентный состав перерабатываемого материала в отходах должен составлять 75% для древесины, 85% для черных металлов, алюминия, стекла, бумаги и картона, 60% для пластмассы. В тоже время, доля перерабатываемых отходов должна вырасти до 65%, а объем бытовых отходов на свалках должен быть снижен до 10%.

Если рассматривать вопрос биоразнообразия, то главной целью для ЕС является сохранение биоразнообразия и остановка деградации экосистем. Для достижения этой цели были приняты 5 стратегических задач, которые должны быть достигнуты к 2020 году: борьба с причинами негативного воздействия на экосистемы, стимулирование устойчивого использования ресурсов, охрана ресурсов, улучшение состояния экосистемы за счет планового управления использования природных ресурсов. Также должно быть обеспечено рациональное использование лесных и рыбацких хозяйств, защита диких животных, необходимо определить приоритетные направления инвазивного воздействия для сохранения водных экосистем.

Транспортный сектор, в свою очередь, объединяет цели по сокращению выбросов парниковых газов и других загрязнителей. Что касается парниковых газов, то должны быть сокращены выбросы от легковых автомобилей. Дорожная карта ресурсоэффективной Европы рассматривает в качестве целевого показателя среднегодовое снижение на 1% с 2012 года. С другой стороны, должен вырасти объем используемой возобновляемой энергии, а объем традиционного топлива, в основном бензина и дизеля, должен сократиться на 6% к 2020 году. Также, должен произойти повсеместный переход на использование стандарта Евро 6, который позволит уменьшить объем загрязнения и выбросов на 60-80%.

В области использования химикатов к 2020 году должны использоваться химические вещества, в том числе пестициды, которые не представляют значительной угрозы для здоровья человека и окружающей среды. Для этого создаются списки опасных веществ, запрещенных к применению, «ограничительные» списки веществ, производство и использование которых высокорисковое. Также регламентируется применение биоцидных продуктов, веществ, содержащих вирусы или грибки, запрещен экспорт металлической ртути и некоторых ее соединений.

Задачи в области устойчивого потребления и производства в основном сформулированы в Дорожной карте энергоэффективной Европы в 2011 году. Таким образом, к 2020 году должны быть отменены субсидии на экологически небезопасное производство, увеличены поступления от экологических налогов, вдвое должен быть сокращен объем пищевых отходов, должны быть введены экономические стимулы, поощряющие экологически безопасное производство, экономический рост и благосостояние должны перестать напрямую зависеть от объема используемых природных ресурсов.

Для достижения этих целей применяются инструменты Экологической политики ЕС.

1.2 Инструменты Экологической политики ЕС

Для снижения негативного воздействия и улучшения состояния окружающей среды и здоровья человека используется широкий спектр инструментов. В последние годы фокус отходит от традиционных рыночных инструментов к новым механизмам мягкой силы. Однако, все еще именно рыночные инструменты играют наиболее важную роль и чаще всего применяются.

Рыночные механизмы в отличие от новых инструментов применяются в рамках законодательства ЕС и регулируются. Таким образом, чтобы систематизировать и контролировать использование мягкой силы, в Белой книге было регламентировано применение этих инструментов в комбинации с традиционными или отдельно. В итоге, все инструменты можно разделить на несколько групп: метод открытой координации, рыночные инструменты, добровольные соглашения, информационные инструменты - экомаркировка, системы экологического менеджмента.

Одним из инструментов мягкой силы стал метод открытой координации. Этот механизм был впервые упомянут в Европейской стратегии в области занятости в рамках Амстердамского договора.

Суть этого инструмента в том, что не нужно создавать пакет общих механизмов для использования в конкретной ситуации, а необходимо делиться опытом и распространять лучшие применяемые технологии. Метод открытой координации подразумевает интерактивное обучение на опыте других стран-членов ЕС. Эффективность этого инструмента оценивается экспертами на национальном уровне. Однако, несмотря на то, что этот метод набирает популярность, на данном этапе он используется относительно редко.

Экологическая маркировка, в основном, рассчитана на психологическое воздействие на потребителя посредством распространения информации о воздействии на окружающую среду различными продуктами и услугами. Эко-маркировка помогает потребителям получать информацию в стандартизованном виде, что позволяет им принимать более обоснованные решения о покупке товаров или услуг. Их применение не регулируется на законодательном уровне ЕС, поэтому этот инструмент в основном используется на уровне стран ЕС, наиболее распространен в Германии и скандинавских странах. Также в большинстве стран-членов ЕС введена обязательная маркировка, подтверждающая соответствие продуктов экологическим нормам и требованиям безопасности.

Система экологического менеджмента включает в себя схемы экологического менеджмента и аудита EMAS, предназначенные для создания стимулов использования более экологически ответственного и безопасного производства. Эти схемы требуют от компаний аудит воздействия их деятельности на состояние экосистем, создание внутренних систем мониторинга, управления и уменьшения этих эффектов. Если все эти элементы внедрены в производство, то компании получают специальное подтверждение (в виде логотипа), которое могут использовать в своей отчетности. Этот логотип дает им преимущество, конкурентное преимущество при заключении договоров о сотрудничестве и поставках. Участие в этих схемах добровольно для производителей.

Рыночные инструменты Экологической политики ЕС используются чаще всего. Они оказывают влияние на оценку издержек от альтернативных решений, принимаемых экономическими агентами. Они используются, чтобы интернализовать негативный эффект от загрязнения окружающей среды и истощения ресурсов.

Выделяется пять основных групп рыночных инструментов:

1. торговые разрешения на загрязнения и использование или абстракцию ресурсов для снижения уровня загрязнений, например, выбросов СО 2, или для оптимизации распределения ресурсов между различными секторами;

2. экологические налоги - направленны на ценовое воздействие в зависимости от негативного воздействия на ресурсы, оказываемого при их использовании, также от вредных веществ. Также используются для создания стимулов для изменения модели поведения производителей и потребителей в более экологически безопасное направление.

3. экологические пошлины и сборы представляют собой платежи за пользование природными ресурсами, направленые на компенсацию издержек на меры улучшения состояния окружающей среды.

4. экологические субсидии, созданы для стимулирования развития и распространения новых экологически безопасных технологий, также направлены на создания стимулов для изменения модели поведения производителей и потребителей в сторону «зеленой экономики»

5. компенсационные схемы, направлены на компенсацию ущерба в случае ухудшения состояния окружающей среды, на управление рисками, в основном для хеджирования риска непредвиденных потерь, например, в случае засухи или наводнения, а также на компенсацию профилактической деятельности и издержек на восстановление состояния природных ресурсов и экосистем.

Несмотря на то, что рыночные инструменты представлены большим набором механизмов и часто используются, они все еще недостаточно развиты на уровне ЕС. Во многом это связано с тем, что страны-члены отказываются от выработки единых норма на уровне ЕС, например, вопросы единой ставки того или иного экологического налога.

Тем не менее они используются в 9 основных сферах Экологической политики ЕС. На данный момент, насчитывается 18 обязательных и 24 рекомендованных рыночных инструмента Экологической политики ЕС.

Наиболее широко их применение в скандинавских странах, Нидерландах, Германии и Великобритании. Там наибольшее значение играют механизмы торговли выбросами и налоги на вредные вещества.

Кроме того, если рассматривать экологические субсидии, то часто они финансируются за счет Структурных фондов ЕС и Фондов сплочения. Они финансируют экологические проекты, которые способствуют региональному экономическому развитию путем создания инфраструктур для работы экологических служб, таких как службы водоснабжения, очистки сточных вод.

Добровольные соглашения по определению Европейской Комиссии - это договоренность между государством и/или производителями в целях содействия использованию надлежащих технологий для уменьшения негативного воздействия на природные ресурсы, предполагающая совместное использование выгод, полученных таким образом. Схемы государственно-частного партнёрства определяются государственными органами, они же устанавливают экологические цели, которые должны быть достигнуты в том или ином случае. Производители имеют право решать хотят ли они в них участвовать, критерии участия оговариваются заранее в каждом случае. Позже, Комиссия постановила, что предприятия могут оформлять партнерство с другими частными лицами без значительного вмешательства со стороны регулирующих органов.

Одним из успешных примеров использования добровольного соглашения является соглашение по режиму реки в нижнем течение реки Эбро, Испания. Оно базируется на государственной и частной поддержке осуществления искусственных приливов, как инвазивного удаления макрофитов, для частичного восстановления нижнего течения реки, загрязняемого гидроэлектростанциями, а также для улучшения экологического потенциала реки.

Если же подробно анализировать применение экологических налогов, то необходимо отметить, что все используемые в ЕС экологические налоги можно объединить в 4 группы; налоги на использование энергии, транспорт, ресурсов и на выбросы. В большинстве стран, именно первые две категории приносят наибольший объем налоговых поступлений.

В категорию налоги на энергию входят налоги на производство энергии и энергоносителей, в том числе топлива для транспорта. Наиболее важными энергетическими продуктами для транспорта являются дизельное и бензиновое топливо, для потребительских и производственных нужд - топливное масло, природный газ, уголь и электричество. Также рассматриваются налоги на использование возобновляемых источников энергии. Налог на выбросы углекислого газа также входит в эту категорию. Налоги на энергию представляют собой 76,7% всех экологических налоговых поступлений в 2015 году, особенно высок это показатель для Чехии, Литвы, Люксембурга и Румынии. Чуть больше 50% поступлений налог приносит на Мальте, в Норвегии, Нидерландах и Дании.

Налоги на транспорт связаны в основном с владением и использованием транспортных средств. Также рассматриваются налоги на транспортное оборудование и смежные услуги (например, налоги на чартерные рейсы или на использование дорог). Налоги на транспорт представляют собой вторую по важности категорию, они составляют практически 20% от всех экологических налоговых поступлений ЕС. Однако, есть страны, в которых их доля значительно выше: в Австрии, Ирландии и Дании между 35-40%, в Норвегии и на Мальте - свыше 40%. Наименее важную роль они играют в Эстонии и Литве - 2,2% и 2,5% соответственно.

Налоги на загрязнение окружающей среды включают в себя налоги на выбросы в воздух, воду, на управление твердыми отходами и шумом.

Налоги на использование природных ресурсов включают в себя налоги на использование и добычу водных ресурсов, леса, на ухудшение состояния флоры и фауны.

Налоги на ресурсы и загрязнения представляют собой довольно небольшую долю экологических налоговых поступлений ЕС - 3,5%. Во многом это связано с тем, что эти налоги вводятся только в случае необходимости, для той или иной сложившейся ситуации. Так, в таких странах как Хорватия, Нидерланды, Германия, Кипр и Румыния они используются наиболее часто и составляют от 10 до 20% всех экологических налоговых поступлений.

В целом, все инструменты Экологической политики ЕС направлены на интернализацию негативного воздействия на окружающую среду или используются в качестве превентивных мер. Часть механизмов, например, экомаркировка и система экологического менеджмента, могут только косвенно повлиять на достижение экологических целей ЕС. В то время как применение рыночных инструментов или добровольных соглашений может оказывать реальное воздействие на состояние окружающей среды, улучшение качества природных ресурсов, уменьшение негативного воздействия на экосистемы и здоровье человека.

1.3 Теория экологических налогов

Концепцию экологических налогов можно рассматривать с точки зрения 4 теоретических подходов: налог Пигу, концепция загрязнитель платит, принцип наименьших издержек снижения уровня загрязнений и принцип двойного дивиденда.

Концепция использования налоговых инструментов основывается на теории существования отрицательных экологических экстерналий в результате экономической деятельности, не учитываемых при формировании цены производимых товаров.

Пигувианский подход харакатеризует ситуация, когда внешний эффект рассматривается как результат производства на не оптимальном уровне, который ведет к смещению спроса и цены от равновесного уровня, а далее как следствие оказывается негативное воздействие на качество окружающей среды. Введение экологических налогов в таком случае становится необходимым инструментом для его интернализации и механизмом для устранения провалов рынка. Если рассматривать идеальную картину мира - рынок с совершенной информацией, то само существование экологических налогов рассматривается как путь достижения социальных и экологических задач, если они разработаны соответственным образом. В действительности, однако, типичные налоги Пигу должны отображать предельные издержки, связанные с деградацией состояния окружающей среды. Точное определение налоговой ставки зависит от информации о издержках и прибыли производства. Неопределенность, которая существует при оценке издержек на интернализацию внешних эффектов, в значительной мере связана с ценовой эластичностью природных ресурсов и темпами технологического прогресса в той или иной стране-члене ЕС.

Несовершенственностью информации оказывается сильное влияние при расчете налогов, например, при оценке ущерба от выбросов углекислого газа и расчета нужного углеродного налога.

Такой подход направлен на максимизацию благосостояния, а не на достижения определенных экологических целей, т.к. улучшение состояния окружающей среды является только следствием интернализации негативного воздействия. А изменение модели поведения, которое также приводит к улучшению качества природных ресурсов, является результатом необходимости перераспределить внешние издержки. Таким образом, эффект от налога Пигу двоякий. С одной стороны, положительное воздействие на окружающую среду возникает из-за стимулов сокращать объем выбросов до тех пор, пока предельные издержки на борьбу с ними ниже, чем ставка налога. С другой стороны, увеличиваются производственные издержки из-за снижения издержек на сокращение объема выбросов и налоговых выплат на оставшийся объем. Следовательно, как прямое воздействие можно рассматривать достижение экологических целей за счет сокращения выбросов и как косвенное - это структурные изменения производства в пользу более экологически безопасного развития.

Принцип «загрязнитель платит» появился в начале 70-х годов. В его основе лежит идея распределения издержек по интернализации негативного эффекта по принципу справедливости, т.е. платит тот экономический агент, который произвел выбросы. Так, издержки несет тот производитель, который наносит ущерб окружающей среде. В целом, можно сказать, что этот принцип направлен на предотвращение негативного воздействия на природные ресурсы, нежели на компенсацию издержек на их восстановление.

Таким образом, интернализация издержек не является целью применения налогов, а скорее средство сокращения уровня негативного воздействия на экосистемы.

Третий подход связан с наименьшими издержками снижения уровня загрязнений. В данном случае, налоги рассматриваются как меры регулирования, а экономическая эффективность связана с последующим изменением модели поведения. После анализа функции издержек для одних производителей меры по борьбе с загрязнениями будут предпочтительней, чем оплата налогов. В результате, каждое предприятие выбирает свою стратегию, а необходимое сокращение объема выбросов достигается при более низких общих затратах.

Кроме того, налог, взимаемый с загрязнителя, обеспечивает постоянный и непрерывный экономический стимул для создания более эффективных средств решения экологических проблем. Таким образом, налоги будут стимулировать экологическую модернизацию производства.

Также экологические налоги рассматриваются в рамках концепции двойного дивиденда. С этой точки зрения, налоговые поступления должны положительно влиять в экономическом и экологическом смысле. Так, с одной стороны, получаются экологические дивиденды, а с другой стороны, экономические.

Налоговые поступления используются на улучшение состояния окружающей среды. А изменение модели поведения приведет не только к экологическим выгодам, но и к сокращению налоговой диспропорции. Так, можно сказать, что этот принцип скорее концентрируется на использовании налоговых поступлений для достижения экологических, и как результат экономических целей.

Так, если рассмотреть все подходы к экологическим налогам, то можно сделать вывод, что их применение направлено на интернализацию негативного воздействия, а также на создание стимулов для уменьшения этого эффекта и для изменения модели поведения потребителей и производителей, как превентивная мера.

Глава 2. Анализ эффективности экологических налогов

На данном этапе не существует определенного показателя или индекса, с помощью которого можно было бы оценить эффективность экологических налогов. Однако, налоговые поступления от них играют важную роль для защиты окружающей среды. Так, если проанализировать ряд показателей, от которых зависят эти налоговые поступления, можно оценить эффективность самого инструмента.

2.1 Описание данных

Для определения эффективности экологических налогов были взяты признаки из трех основных категорий: состояние окружающей среды, производство и потребление и качество государственного регулирования.

В качестве зависимой величины, которая будет определять эффективность налогов, будут рассматриваться поступления от экологических налогов в млн $.

В роли независимых величин будут использованы следующие показатели:

ВВП на душу населения по ППС;

Госрасходы на защиту окружающей среды, млн $;

Муниципальные отходы, кг на душу населения;

Объем возобновляемых источников чистой воды, м 3 на душу населения;

Объем выбросов диоксида углерода, тонны;

Объем выбросов оксида серы, тонны;

Показатель производительности используемых ресурсов;

Экономия потребления первичной энергии, тыс. тонн нефтяного эквивалента;

Доля возобновляемых источников энергии в потреблении конечной энергии, тыс. тонн нефтяного эквивалента;

Индекс качества работы регуляторов, по шкале от -2,5 до 2,5;

Индекс эффективности работы правительства, по шкале от -2,5 до 2,5.

Существует большое количество исследований о влиянии уровня экономического развития на экологическое сознание общества. Таким образом, экономический рост стимулирует увеличение спроса на товары и услуги и как результат приводит к увеличению энергоемкости экономической деятельности. Как следствие экономические налоги используются для поддержания равновесия между экономическим ростом и поддержкой «хорошего» состояния экосистемы. Чтобы отобразить это воздействие экологических налогов используются такие переменные, как ВВП на душу населения, экономия потребления первичной энергии и производительность используемых природных ресурсов.

Состояние окружающей среды рассматривается в модели с точки зрения и положительного, и негативного воздействия экономической деятельности. В первую очередь, используются показатели уровня загрязнения и выбросов, связанных с производством и потреблением. К этой категории относятся переменные, характеризующие объем выбросов диоксида углерода, объем выбросов оксида серы и вырабатываемые муниципальные отходы. Эти выбросы оказывают наиболее значимое воздействие на экосистемы и загрязнение воздуха.

Положительные тенденции учитываются при помощи анализа показателей использования возобновляемых источников энергии и анализ запасов возобновляемых водных ресурсов.

Также, так как в модели рассматриваются экологические налоги в рамках Экологической политики ЕС, необходимо оценить роль государства. Таким образом, инстуциональный контекст играет решающую роль в осуществлении экологической политики. Особое внимание уделяется качеству регуляторов и эффективности правительств, так как эффективное использование экологических налогов невозможно без вмешательства государства и зависит от работы институтов. Более того, инстуциональное развитие стран тесно связано с уровнем экономического развития. Таким образом, оказывается положительное воздействие на окружающую среду. Следовательно, в модель включается переменная, описывающая финансирование защиты окружающей среды, и индексы политического развития стран.

Исследуемый период - 2014 год, так как за этот период времени доступны необходимые статистические данные.

Описательная статистика

Как видно наибольшей дисперсией характеризуются государственные затраты на защиту окружающей среды, это можно объяснить тем фактом, что затраты зависят от ВВП страны и уровня ее развития. Наибольшее финансирование производится в наиболее стабильных и развитых странах, Австрия, Бельгия, Дания, Франция, Германия, Финляндия, а наименьший объем средств направлен на защиту окружающей среды в бывших переходных экономиках: Болгария, Хорватия, Чехия, Эстония, Венгрия, Румыния, Польша, Словакия. Также высоким значением дисперсии характеризуется объем выбросов диоксида углевода в воздух. Этот показатель также напрямую связан с уровнем развития страны: в более экономически развитых странах при производстве используются экологически безопасные технологии, а, следовательно, меньше объем загрязнений. Аналогично можно объяснить высокую дисперсию потребления первичной энергии. Остальные показатели характеризуются меньшей вариативностью в связи с тем, что развитие ряда отраслей в странах-членах ЕС сопоставимо. Это относится к выработке отходов, в среднем 468 кг на человека, производительности ресурсов, со средним показателем 1,7, к использованию возобновляемых источников энергии и водных ресурсов.

В тоже время, если рассматривать уровень институционального развития стран ЕС, то можно отметить, что средний показатель качества регуляторов по ЕС 1,16, а эффективности работы правительства 1,1. Вариативность обоих признаков достаточно мала. Таким образом, политическое развитие стран ЕС на примерно одном уровне, это можно объяснить широким распространением наднациональных институтов, которые в том числе отвечают за Экологическую политику, за Общую сельскохозяйственную политику ЕС.

2.2 Корреляционный и факторный анализ

Корреляционный анализ позволяет обнаружить зависимость между используемыми признаками.

Коэффициенты корреляции показывают то, что в данной модели используется ряд переменных, которые оказывают схожее влияние. Так, на уровне значимости 0,01 сильно взаимосвязаны ВВП на душу населения по ППС и выработка отходов, эффективность правительства, производительность ресурсов. Объем средств направляемых на финансирование мер по защите окружающей среды также в значительной мере зависит от уровня первичного потребления энергии и выбросов диоксида углерода. Корреляция значима на уровне 1% между объемом вырабатываемых отходов и эффективностью работы правительства, а также от эффективности использования природных ресурсов. Качество работы регуляторов напрямую зависит от эффективности деятельности правительства. Доля энергии из возобновляемых источников в потреблении конечной энергии сильно коррелирует с объемом возобновляемых водных ресурсов. Объем выбросов оксида серы и диоксида углевода на уровне значимости 1% зависят уровня первичного потребления энергии, также существует прямая зависимость между этими двумя загрязнителями. В свою очередь, значимая корреляция существует между эффективностью работы правительства и производительностью использования ресурсов.

По результатам корреляционного анализа, можно сделать вывод, что достаточно большое количество факторов взаимосвязаны друг с другом и необходимо снизить размерность данной модели.

Факторный анализ

Таким образом, необходимо произвести факторный анализ независимых переменных. Уменьшим размерность модели используя метод главной компоненты. Этот метод позволит преобразовать исходные признаки в совокупность некоррелированных факторов. Однако, в данной модели в виде факторов будут использоваться не все перемененные, так как иначе их содержательная интерпретация факторов будет некорректна.

Сначала, проверим гипотезу об отсутствии корреляции между параметрами, которые характеризуют выбросы диоксида углерода и оксида серы, а также описывают возобновляемые источники энергии и водных ресурсов. Используем критерий адекватности выборки Кайзера-Мейера-Олкина. Если значение КМО-статистики меньше 0,5, то использование факторного анализа нецелесообразно. В данном случае, нулевая гипотеза отклоняется, так как КМО равно 0,578. Таким образом, были извлечены два фактора, первый описывает выбросы в окружающую среду, а второй характеризует возобновляемые природные ресурсы.

Однако, при дальнейшем анализе возникла необходимость провести факторный анализ еще раз, чтобы избавиться от значимой корреляции между признаками, характеризующими экономическое (ВВВ ППС на душу населения и объем затрат на защиту окружающей среды) и политическое (индексы качества регуляторов и эффективности правительств) развитие стран-членов ЕС. В этом случае критерий адекватности выборки Кайзера-Мейера-Олкина оказался равен 0,566, следовательно, нулевая гипотеза отклоняется и можно провести факторный анализ используя метод главной компоненты. Был извлечён только один фактор, который описывает экономическое и политическое развитие страны.

2.3 Регрессионный анализ и оценка эффективности экологических налогов

Нулевая гипотеза нашей модели - коэффициент статистически незначим, альтернативная гипотеза - коэффициент статистически значим.

Таблица 1. Спецификация модели линейной регрессии

Уравнение регрессии:

Данная модель объясняет 81,3% вариации поступлений от экологических налогов и значима в целом на уровне значимости 0,000, F-статистика наблюдаемая больше критического значения. Если рассматривать значимость коэффициентов регрессии, то они все значимы на уровне 5%. Следовательно, нулевая гипотеза отвергается.

Проверим модель на мультиколлениарность. Для этого рассчитаем коэффициенты детерминации регрессии факторов на остальные факторы. Если значение VIF меньше, либо равно 10, то мультиколлениарность отсутствует.

Также необходимо проверить модель на наличие систематических связей между остатками соседних случаев. Для этого проведем тест Дорбина-Уотсона на автокорреляцию первого порядка. Нулевая гипотеза в таком случае об отсутствии автокорреляции остатков, а альтернативная о наличии отрицательной или положительной автокорреляции остатков. Критерий Дорбина-Уотсона принимает значение. Если значение критерия находится вблизи 2, то нулевая гипотеза не отвергается. В данной модели значение коэффициента составляет 2,056, следовательно, автокорреляция в остатках отсутствует.

Так же этот вывод можно подтвердить, проанализировав гистограмму остатков. Остатки показывают насколько наблюдаемые значения отклоняются от теоретически ожидаемых. На графике видно, что распределение остатков подчиняется нормальному распределению, следовательно, остатки появляются не систематически, а значит отсутствует автокорреляция остатков.

Таким образом, можно сказать, что полученная модель корректна и может быть использована для анализа эффективности экологических налогов в ЕС.

Для оценки эффективности применения экологических налогов необходимо проинтерпретировать полученные коэффициенты уравнения регрессии.

Так, при росте объема отходов на 1 кг на душу населения уровень налоговых поступлений растет на 1,436$ млн, если же сокращается потребление первичной энергии, то налоговые поступления уменьшаются на 4,9$ млн. Увеличения объема использования возобновляемых ресурсов, ведет к росту поступлений от экологических налогов на 74,5$ млн, а увлечение объема загрязнений воздуха - на 139,377$ млн. Между экономическим и политическим развитием стран и налоговыми поступлениями от использования природных ресурсов также существует прямая зависимость, они растут на 213,1$ млн.

Таким образом, можно сказать, что результаты исследования совпали с изначальной гипотезой о влиянии переменных на поступления от экологических налогов.

По результатам анализа, можно сделать вывод, что налоги являются эффективным инструментом Экологической политики ЕС. Однако, их эффективность во многом зависит от уровня развития той или иной страны-члена Европейского союза. Так, чем выше уровень экономического развития страны, тем больше стимулов существует для производителей внедрять экологически безопасные технологии. Как следствие, чем больше сокращается использование природных ресурсов в экологически небезопасном производстве, например, снижение потребление первичной энергии, тем меньше становятся налоговые поступления. Однако, если рассматривать эту зависимость с точки зрения достижения экологических целей, то налоги эффективно действуют, создавая стимулы изменить модель поведения экономических агентов и способствуют росту «зеленой экономики».

В тоже время положительная зависимость негативного воздействия на природные ресурсы, низкая производительность используемых ресурсов позволяют рассматривать экологические налоги как эффективный инструмент интернализации негативного эффекта.

Также важно отметить, положительную зависимость между деятельностью институтов и налоговыми поступлениями. Можно сказать, что эффективные регуляторы и финансирование деятельности по охране окружающей среды играют важную роль не только для интернализации внешнего эффекта, но и для эффективных структурных изменений производства.

Глава 3. Реформа экологических налогов ЕС

Реформа экологических налогов ЕС - это реформа национальной налоговой системы для переноса налогового бремени с капитальных благ, например, на труд, на экологически опасную экономическую деятельность. Эта реформа не носит централизованный характер и не имеет временных ограничений, она проводится, начиная с 1990-х годов, отдельными государствами Европейского союза.

Реформа экологических налогов ЕС включает в себя комплекс мер по повышению налогов на энергию и природные ресурсы и механизмы эффективного перераспределения этих налоговых поступлений. Перераспределение доходов от налогов может быть связано с облегчением налогового бремени в других секторах экономики или в росте целевых государственных расходов, которые в некоторой мере могут компенсировать эффект от роста экологических налогов. Таким образом, реформа экологических налогов может оказывать не равномерный эффект на экономическую деятельность агентов, самое распространенное воздействие - рост цен на налогооблагаемые товары, а также воздействие на состояние окружающей среды.

В целом, реформа проводиться для того, что создать механизм максимизации экономической выгоды для агентов, сохранить окружающую среду в хорошем состоянии. Таким образом, экономическое благополучие может быть увеличено двумя способами - улучшения экологической ситуации и создание новых рабочих мест.

Анализ доказывает, что реформа экологического налогообложения может рассматриваеться как эффективная мера, чтобы достигнуть целей по сокращению объема выбросов парниковых газов на 20% в соответствии со стратегией Европа 2020. В таком случае снижение выбросов парниковых газов на 20%, способствуют развитию экологических технологий, они в свою очередь приведут к экономическому росту и росту уровня занятости, а потребление ресурсов снизится.

3.1 Потенциальный распределительный эффект реформы экологических налогов

Во многом потенциальный положительный эффект реформ связан с распространением использования лучших применяемых мер. Однако, часто налоги носят регрессивное распределительное воздействие для домохозяйств.

Например, если изменяется налог на моторное топливо, то наибольшая налоговая нагрузка оказывается на домохозяйствах со средним уровнем доходов. Это можно объяснить тем фактом, что у большинства домохозяйств с низкими доходами нет личных автомобилей, и повышение налога на моторное топливо не оказывает на них значительного влияния. Таким образом, высокая налоговая ставка на моторное топливо эффективное средство с точки зрения экологии, она стимулирует использовать экологически чистое топливо, а так как доля владельцев автомобилей с высокими доходами превышает долю домохозяйств со средним уровнем, то уровень загрязнителей и вредных выбросов уменьшается. Однако, с другой точки зрения экономическое расслоение усиливается. В таком случае, использование повышенного налога на моторное топливо для дорогих машин и одновременное использование повышенного налога на общественный транспорт, могут нивелировать налоговое бремя для обеих групп.

Так же, необходимо отметить что распределительный эффект одних и тех же налогов сильно варьируется в зависимости от страны, региона.

Если рассмотреть анализ налогов на энергию и воду в пяти странах, которые уже провели реформу экологических налогов, в Чехии, Германии, Швеции и Великобритании, то можно выявить зависимость распределительного эффекта от страны. Так, в среднем налоговые поступления по этим категориям сопоставимы со средним располагаемым доходом различных категорий домохозяйств.

В Чехии различия между группами населения незначительны, а наибольшая разница между доходами бедного и самого бедного населения.

В Германии, регрессивный характер более четко выявлен, но в целом налоговое бремя распределено относительно равномерно. Это связано с тем, что в Германии наибольшие налоговые поступления из транспортного сектора, т.е. налог на бензиновое и дизельное топливо, в то время как налоги на воду и на электричество относительно не велики.

В Испании наоборот распределение налоговых поступлений от использования моторного топлива носят прогрессивный характер. Домохозяйства с более высоким уровнем доходов платят больше. В тоже время, если рассматривать налоги на воду, то мы наблюдаем зеркальную ситуацию, они носят регрессивный характер.

В Швеции экологические налоги практически не оказывают регрессивного воздействия. Наибольшее налоговое бремя относится к категории самозанятого населения, однако на уязвимые группы населения регрессивное воздействие экологических налогов на воду и энергию не оказывается.

В Великобритании экологические налоги оказывают регрессивное влияние на домашние хозяйства, и этот эффект уменьшается по мере роста уровня доходов. Налоги на воду больше всего влияют на население с низкими налогами, что отвечает общим тенденциям. Это воздействие можно рассмотреть, как результат использования модели ценообразования на водные ресурсы, которая не учитывает реальный объем водных ресурсов. В то время как налоги на энергию, в основном на моторное топливо, становятся наиболее социально несправедливыми для среднего класса.

Если рассматривать положительное воздействие распределительного эффекта для экологического состояния, то на данный момент нет эмпирических данных, чтобы проанализировать эту зависимость. Однако, можно сделать предположения, что положительные экологические последствия от реформы носят прогрессивный характер, то есть домохозяйства с низким уровнем доходов, как правило, больше всех страдают от загрязнения окружающей среды, поэтому они будут получать наибольшие экологические выгоды от снижения уровня загрязнения и негативного воздействия экономических агентов с более высокими доходами и производителей.

Также существуют исследования, которые утверждают, что применение налоговых мер для улучшения качества окружающей среды, направленные на сокращение выбросов от бытовой техники, использование моторного топлива, может привести к постепенному равному распределению выгод и, следовательно, к уменьшению регрессивности влияния налогов на те или иные социальные категории.

Если же рассматривать положительный распределительный эффект экологических налогов не только на экологическое состояние, но и на экономическое благосостояние, то существует несколько примеров реального позитивного воздействия.

Подобные документы

Проблемы взаимодействия общества и природы, человека и природной среды, экологии и политики. Принципы, направления и цели экологической политики как организованной (сознательной и регулирующей) деятельности. Экологическая политика города Петрозаводска.

реферат , добавлен 18.07.2011


Влияние человека на природную среду. Экологические проблемы и техногенные катастрофы как следствия антропогенного вмешательства в природу. Способы борьбы с негативными воздействиями на окружающую среду. Меры по предотвращению экологических катастроф.

презентация , добавлен 22.11.2012


Актуальность экологических проблем в современном обществе. Экологические установки в массовом сознании. Трансляция экологической информации средствами массовой информации. Формирование экологической культуры населения. Мировая экологическая политика.

реферат , добавлен 12.04.2010


Принципы экологической политики, инструменты экономического регулирования. Общие сведения о битумных мастиках. Экологическая политика ООО "МАС". Разработка типовой программы аудита в этой области. Пути повышения эффективности деятельности предприятия.

дипломная работа , добавлен 18.12.2014


Уровни экологической политики. Роль государства в ее обеспечении. Методы, используемые для реализации ее принципов. Анализ формирования государственной экополитики на территории Украины. Главные основы формирования ЭК на региональном и отраслевом уровне.

реферат , добавлен 17.12.2014


Обязанность государства - обеспечение сохранности и улучшение окружающей среды. Главные задачи экологического подхода в социальной работе. Элементы и принципы экологической политики государства, ее основные задачи и мероприятия на современном этапе.

реферат , добавлен 07.01.2013


контрольная работа , добавлен 04.04.2011


Цели государственной политики в области экологической безопасности. Анализ глобальных экологических проблем человечества. Разработка средств и методов предупреждения и ликвидации загрязнений, реабилитации окружающей среды и утилизации опасных отходов.

презентация , добавлен 19.11.2013


Анализ окружающей среды и проблемы экологии Китая. Внутренняя экологическая политика страны. Китай в системе международного сотрудничества в области охраны окружающей среды. Основные проблемы и перспективы развития экологической политики Китая.

курсовая работа , добавлен 16.01.2011


Анализ политико-правовой, законодательной и административно-управленческой сфер проявления экологической политики. Обзор нормативных актов, регламентирующих природоохранные действия. Особенности экологического регулирования в экономико-правовом механизме.

Принципы экологической политики Европейского Союза в сфере производства

В статье рассматриваются принципы экологической политики Европейского Союза. Принципы экологической политики Европейского Союза обеспечивают определенную степень согласованности действий по защите окружающей среды как Европейского Союза, так и государств-членов. Анализируются существующие подходы к пониманию общих принципов права Европейского Союза. Предлагается перечень принципов, который используется для экологического регулирования в сфере производства в праве Европейского Союза.

Ключевые слова: принципы экологической политики, принцип интеграции, принцип справедливости между поколениями, устойчивое развитие, высокий уровень защиты.

Постановка проблемы. Экологическая политика является одним из наиболее важных направлений деятельности Европейского Союза. В этой сфере существует большая система экологического законодательства, нормы которого успешно применяются для решения существующих экологических проблем. Однако существует целый ряд нерешенных вопросов охраны окружающей среды, в том числе и в сфере производства.

Анализ последних исследований и публикаций. Общенаучной основой при исследовании данного вопроса стали труды таких специалистов в области международного права и права Европейского Союза, как Г. Винтер, А.К. Вишняков, А.А. Гусев, Н.А. Гусева, О.Л. Дубовик, А.В. Задорожный, Л. Кремер, В.С. Степаненко, Л.М. Энтин, Дж. Пил, Н. Де Седелир, Ф. Сэндс и другие. Вместе с тем научные исследования принципов экологической политики Европейского Союза (далее - ЕС), несмотря на полученные результаты и накопленный опыт, требуют дальнейшего совершенствования, особенно это относится к экологическому регулированию в сфере производства.

Ухудшение экологической ситуации на территории Европы происходит под влиянием ряда экономических, политических и правовых факторов. Они действуют в разных сферах хозяйствования, различны по масштабам своего влияния и последствиям. Данные факторы можно сформулировать следующим образом: несовершенная законодательная база, чрезмерная эксплуатация природных ресурсов, недоучет косвенного экономического эффекта от охраны окружающей среды, неэффективная секторальная политика (в частности, в топливно-энергетическом комплексе, сельском и лесном хозяйстве), макроэкономическая политика, которая ведет к экстенсивному использованию природных ресурсов, инвестиционная политика, ориентированная на развитие эксплуатируемых природных ресурсов различных секторов экономики, отсутствие экологически сбалансированной долгосрочной стратегии.

Экологическая политика ЕС основывается на принципах безопасности и превентивных действий. Правовой аспект экологической политики содержит основной принцип, основа которого в том, что вред, наносимый окружающей среде, должен быть прекращен, а загрязнитель должен платить за загрязнение.

Цель статьи - выявление новых тенденций и формирование принципов экологического регулирования в сфере производства в праве Европейского Союза.

Изложение основного материала исследования. При формировании экологической политики ЕС должны учитываться такие факторы: доступная научная и техническая информация; условия окружающей среды в различных регионах ЕС; потенциальная выгода и затраты от принятых действий или бездействий; экономическое и социальное развитие ЕС в целом и сбалансированное развитие его регионов . Общие принципы права Европейского Союза строятся на принципах международного права и, в частности, на принципах международного права окружающей среды. Основные принципы международного права закреплены, как известно, в Уставе ООН , Декларации принципов международного права 1970 года и в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года .

В литературе в праве Европейского Союза обычно рассматривают общие принципы права (свобода, демократия, уважение прав человека и основных свобод, принципы правового государства), то есть концентрированное выражение важнейших сущностных черт и ценностей, присущих данной системе права . Трактуя понятие принципа как предписания основного характера, которое определяет сущность, содержание и порядок применения других норм правовой системы, в праве Европейского Союза выделяют принципы верховенства и прямого действия, определяющие соотношение права ЕС с правовыми системами государств-членов; общие принципы права - исходные начала правового регулирования, которые действуют во всех сферах ведения Европейского Союза; специальные принципы, имеющие силу в рамках отдельных отраслей или сфер правового регулирования в ЕС; процессуальные принципы деятельности ЕС, определяющие порядок реализации Европейским

Союзом имеющейся у него компетенции. Задачей Европейского экологического законодательства является воплощение данных принципов в конкретные обязанности государств-членов . При формулировании указанных принципов Суд ЕС опирается на общие конституционные традиции государств-членов и общепризнанные принципы международного права.

Таким образом, в зависимости от сферы действия, принципы европейского права могут быть общими и специальными. Первые относятся к правовой системе в целом, вторые - к ее отдельным отраслям и институтам. Общие принципы европейского права - свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, верховенства права и другие - являются важными для любой отрасли права , в том числе и для права окружающей среды.

Специальные принципы составляют основу правового регулирования в отдельных сферах общественной жизни. Специальные принципы закрепляются в основном в учредительных договорах, а иногда и в нормативно-правовых актах вторичного права. Так, п. 2 ст. 191 (174) Договора о функционировании ЕС определяет принципы, на которых базируется экологическая политика ЕС : принцип предупреждения и превентивных мер; принцип устранения ущерба окружающей среде путем обращения прежде всего к его источнику; принцип «загрязнитель платит». Однако анализ экологической политики Европейского Союза позволяет сделать вывод о наличии более широкого перечня специальных принципов, которые используются и в сфере производства:

1. Принцип расширенной ответственности производителей, который тесно связан с принципом «загрязнитель платит» в том смысле, что финансовая ответственность, которая предусмотрена им, является основным средством достижения цели реализации на практике принципа ответственности производителей. Это, конечно, не означает, что в определенных ситуациях другие лица, не производители, не могут быть признаны «загрязнителями». Так, Х. Веддер считает, что принцип расширенной ответственности производителей имеет более широкое значение и включает в себя не только финансовую ответственность производителя как таковую, но также сугубо юридические и практические вопросы . На практике речь идет о достижения непосредственно целей экологической политики ЕС, участники которой забирают у потребителей и перерабатывают использованные упаковочные материалы, а финансирование происходит за счет перерабатывающих предприятий.

Взаимосвязь между основными принципами европейской экологической политики и принципом расширенной ответственности производителей прослеживается в законодательных актах Европейского Союза. Так, на практике принцип расширенной ответственности производителей впервые был применен в Директиве ЕС об автомобилях с истекшим сроком службы (Directive on end-of-life vehicles ), которая содержит положение, что автомобили с истекшим сроком службы должны бесплатно транспортироваться к месту их утилизации. Принцип расширенной ответственности производителей также играет центральную роль для Директивы об отходах электро- и электронного оборудования (Directive on waste of electrical and electronic equipment - WEEE ), которая требует от государств-членов ЕС обеспечить создание производителями системы приемки и переработки лома электро- и электронной продукции и, более того, возложение финансовой ответственности производителя за переработку этих отходов. Такая ответственность должна привести к интеграции экологической обеспокоенности в процессы разработки и производства продукции и в итоге - к созданию продукции, при переработке которой образуется меньшее количество отходов. Конечной целью, с одной стороны, является предотвращение образования отходов, с другой - обеспечение экологически приемлемой переработки отходов, возникающих. Согласно этой Директиве государства-члены ЕС должны предоставить физическим лицам возможность бесплатной сдачи электрического и электронного оборудования для утилизации, а также обеспечить наличие и доступность соответствующих приемных пунктов. Принимаются отходы электронной продукции для утилизации не только у организаций, отвечающих за сбор бытовых отходов, но и из других источников. Директива позволяет производителям на добровольной основе создавать и эксплуатировать системы сбора и переработки отходов как в индивидуальном порядке, так и путем объединения усилий различных предприятий. Практика введения аналогичных обязательств производителей в Нидерландах и Германии показала, что производители на практике стремятся объединиться для создания системы сбора и переработки отходов . Решение вопроса ответственности производителей за утилизацию электронных отходов в законодательстве Нидерландов в большинстве случаев совпадает с аналогичным подходом в общеевропейской экологической политике.

Принцип ответственности производителей нарушил традиционный подход - расходы возлагаются на налогоплательщиков через специальные сборы за загрязнение окружающей среды. Реализация принципа ответственности производителей связана с определением того, кто из участников цепочки «производство-потребление» отвечает за финансирование переработки отходов, а не с установлением непосредственного плательщика за эти отходы. Результатом является стимулирование производства - создание экологически дружелюбных условий и подходов.

• 2. Принцип справедливости между поколениями - каждое поколение получает природу и культурное наследство от предыдущего поколения, а нынешнее поколение охраняет его для будущего . Указанный принцип не сводится к уравниванию потребностей в природных ресурсах разных поколений. Эти потребности видоизменяются и развиваются вместе с развитием экономики и общества. Соответственно, меняется отношение к различным источникам природных ресурсов и вообще к природным благам. Однако можно и нужно говорить об экосправедливости между представителями разных поколений, понимая под этим гарантии передачи будущим поколениям экосистем планеты в состоянии, способном осуществлять важнейшие функции, которые не могут быть заменены искусственно созданными техногенными системами.
• 3. Особое место в системе правовых принципов ЕС отводится принципу интеграции . Г. Винтер отмечает, что принцип интеграции занимает особое место в системе правовых принципов Европейского Союза. Данный принцип является комплексным и способствует переносу принципов экологической политики в другие области действия ЕС . Принцип интеграции экологических вопросов заключается в разработке нового законодательства в конкретных сферах, которое внедряет требования по охране окружающей среды в различные сферы регулирования: вносятся изменения в уже существующие нормативно-правовые акты; разрабатываются специальные программы и стратегии; готовятся отчеты; создаются рабочие группы и комитеты.
• 4. Принцип устойчивого развития является центральным принципом экологической политики ЕС. Политика ЕС должна разрабатываться так, чтобы она учитывала экономический, экологический и социальный аспекты, а достижение целей в одной из сфер политики не сдерживало прогресса в другой. Устойчивое развитие определяется такими параметрами: поддержание общего высокого уровня жизни; поддержание постоянного доступа к природным ресурсам; недопущение причинения вреда окружающей среде. Основой принципа устойчивого развития является идея согласованного управления. Мировое сообщество определило стратегию существования планеты Земля на XXI век, отражая ее основные понятия в «Повестке дня на XXI век» . Именно этот документ государства-члены использовали для разработки собственной общей стратегии - Стратегии устойчивого развития Европейского Союза.

Реализация этого принципа возможна лишь при условии, если государства-члены сконцентрируют максимум усилий и ресурсов для реализации указанной стратегии и одновременно преодолеют острые текущие проблемы. Устойчивое развитие предполагает наличие чистой окружающей среды и учета социально-экономических параметров с целью улучшения общего качества жизни граждан ЕС . Предотвращение деградации природы при возможном удовлетворении экономических потребностей нынешнего и будущего поколений составляет основной вектор реализации принципа устойчивого развития.

Относительно принципа устойчивого развития, действия Европейского Союза в этом контексте можно рассматривать в двух аспектах : создание внутренней стратегии устойчивого развития на уровне Европейского Союза и роль Европейского Союза в содействии становлению глобального устойчивого развития.

5. Высокий уровень защиты. Экологическая политика Европейского Союза с учетом различных особенностей отдельных регионов ЕС ориентирована на высокий уровень защиты и стремится его обеспечить. Этот принцип является одним из важнейших материальных принципов экологической политики.

Принцип наивысшей степени возможного уровня защиты выводится из совокупности норм договора, в частности п. 2 ст. 191 (174) Договора о функционировании ЕС определяет, что политика Европейского Союза имеет цель достичь высокого уровня охраны окружающей среды, но учитывая различие ситуаций в разных регионах ЕС . Как считает профессор А. Эпин, этот принцип должен внедряться в уже существующую систему .

Принцип наивысшей степени возможного уровня защиты служит в первую очередь для толкования и применения права ЕС с целью предоставления (обеспечения) наивысшей степени возможного уровня защиты; он применяется там, где право ЕС требует взвешивания различных интересов или целей. Таким образом, в случае коллизии экологополитических интересов с другими интересами нужно исходить из относительного приоритета первого. Но этот принцип не влияет ни на порядок распределения компетенции в Европейском Союзе, ни на его институциональные рамки.

Выводы. Принципы экологической политики, общие для всех государств-членов ЕС, можно свести к следующим основополагающим положениям: сходство многих экологических проблем в европейских государствах; обязательность выполнения совместно принятых решений; стремление к унификации мероприятий по борьбе с загрязнением; согласованные и единые позиции на международных переговорах.

Исследованные принципы экологической политики Европейского Союза основываются на принципах международного права. Таким образом, можно представить перечень специальных принципов экологического регулирования в сфере производства в праве Европейского Союза: принцип расширенной ответственности производителей; принцип справедливости между поколениями; принцип интеграции; принцип устойчивого развития; принцип наивысшей степени возможного уровня защиты. Предложенный перечень принципов четко сформулирован в судебной практике и доктрине.

экологический загрязнение производство европейский

Литература

• 1. Устав Организации Объединенных Наций 1945 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.un.org/ru/documents/charter.
• 2. Consolidated version of the Treaty on and the Treaty on the Functioning of the European Union // Official Journal of the European Communities. - 2012. - C 326. - Р. 181.
• 3. Резолюция 2625 (XXV) Генеральной Ассамблеи ООН от 24 октября 1970 года Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций A/RES/2625(XXV) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ declarations/intlaw_principles.shtml.
• 4. Directive 2000/53/EC of the European Parliament and of the Council of 18 September 2000 on end-of life vehicles - Commission Statements // Official Journal L 269. - 2000. - P. 34-43.
• 5. Directive 2002/96/EC of the European Parliament and of the Council of 27 January 2003 on waste electrical and electronic equipment (WEEE) - Joint declaration of the European Parliament, the Council and the Commission relating to Article 9 // Official Journal L 037. - 2003. - P. 24-39.
• 6. Буркинский Б.В. Экономико-экологические основы регионального природопользования и развития / Б.В. Буркинский, В.Н. Степанов, С.К. Харичков. - О. : Фенікс, 2005. - 575 с.
• 7. Голік Ю.С. Законодавство Європейського Союзу у сфері охорони навколишнього середовища: [навч. посіб.] / Ю.С. Голік, А.В. Войтенко, О.Е. Улляти . - Полтава, 2009. - 170 с.
• 8. Гусев А.А. Правовые принципы экологической политики Европейского Союза / А.А. Гусев, Н.А. Гусева // Региональные проблемы современной экологической политики. - 2006. - С. 35-37.
• 9. Дубовик О.Л. Экологическая политика Европейского Союза в сфере правового регулирования оборота продуктов и продукции / О.Л. Дубовик, А.Л. Иванова, В.Т. Калиниченко и др. // Экологическое право. - 2008. - № 2. - С. 33-36.
• 10. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. : сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. - Вып. XXXI. - М., 1977. - С. 544-589.
• 11. Європейське право навколишнього середовища: [навч. посіб.] / М.М. Микі- євич, Н.І. Андрусевич, Т.О. Будякова. - Львів: Львівський національний університет ім. І. Франка, 2004. - 256 с.
• 12. Кремер Л. Экологическое право Европейского Союза / Л. Кремер, Г. Винтер. - М. : Издательство «Городец», 2007. - 144 с.
• 13. Право Європейського Союзу: [підручник] / за ред. О.К. Вишнякова. - О. : Фенікс, 2013. - 883 с.
• 14. Степаненко В.С. Понятие и правовое значение принципов экологической политики ЕС / В.С. Степаненко // Политика и общество. - 2006. - № 6. - С. 83-93.
• 15. Фесянов П.О. Державне регулювання екологічної безпеки на рівні регіону: досвід європейських країн / П.О. Фесянов [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/dutp/2011_1/txts/Fesyanov.pdf.
• 16. Шевчук В.Я. Макроекономічні проблеми сталого розвитку / В.Я. Шевчук. - К. : Геопринт, 2006. - 200 с.
• 17. Энтин Л.М. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: [учебник для вузов] / Л.М. Энтин. - 2-е изд. пересмотр. и доп. - М. : Норма, 2007. - 960 с.